目前，我国火电行业末端治理设施基本普及，煤电机组脱硫设施、脱硝设施安装率已分别达到 99%和 95%，火电进入全面实施超低排放改造阶段，面临的是边际成本大幅攀升且对大气质量改善作用有限的问题。而对于污染物排放量大面广的非电领域，由于标准、财税、淘汰落后、环保监管等政策体系的不完善，其污染治理进度明显滞后，已经成为我国大气污染防治的短板。我国大气污染防治的主阵地应尽快由电力行业延伸至非电领域，以实现我国大气污染防治水平的全面提升。
一、我国火电行业大气污染防治经验
（一）正向激励政策驱动力强
近十年来，国家对火电行业实施了一系列强有力的正向激励政策。一是鼓励电厂安装环保设施的电价补贴政策。“十一五”期间，国家为鼓励电厂安装脱硫设施给予了脱硫补贴电价的优惠政策。2014 年，国家进一步实行了脱硫、脱硝和除尘环保电价政策，即燃煤发电厂安装脱硫、脱硝、除尘等环保设施，可享受上网电价分别加价 1.5 分/千瓦时、1 分/千瓦时和 0.2 分/千瓦时，累计 2.7 分/千瓦时，这一补贴额度使得燃煤电厂去除环保设备运行成本后，每度电还能有 0.5 分的收益，极大地调动了燃煤发电企业实施环保改造的积极性。二是针对超低排放改造实施环保电价政策。2015 年 12 月，国家进一步出台针对火电厂超低排放的电价补贴政策，对上马“超低排放”的燃煤机组在2.7 分/千瓦时的基础上，再加价 1 分或 0.5 分/千瓦时。此外，火电厂还享有包括技术创新、产业升级之类的补贴。这些正向激励政策大大促进了火电行业污染物减排工作的推进。
（二）负向约束政策倒逼减排
通过严格火电行业污染物标准和加强环保设施运行监管等约束措施，有力推动了火电行业降低排放强度。一是在火电行业执行世界最严的污染物排放标准。2011 年，环保部发布新的《火电厂大气污染物排放标准》，要求 2014 年 7 月1日起全部燃煤机组执行二氧化硫 200mg/m3、氮氧化物100mg/m3、烟尘 30mg/m3的排放标准，该排放限值与欧洲标准相当，目前已被严格执行。2015 年 12 月，又提出燃煤电厂烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于 10mg/m3、35mg/m3、50mg/m3 的超低排放标准。同时，国家对火电厂污染排放标准执行进行了严格监管，对煤电机组按单项污染物排放浓度小时均值进行考核，对超过限值 1 倍以内的没收环保电价款，对超过限值 1 倍及以上的处 5 倍以下罚款，对弄虚作假行为予以严惩。这些严格且有效的负向约束措施，大幅提高了火电行业的环保准入门槛，倒逼火电企业开展环保改造并确保有效运行，有力推动了火电行业的大气污染物防治。
二、非电领域大气污染防治步伐滞后，存在政策短板
（一）非电领域污染物排放量大面广
一是非电行业大气污染物排放量高于电力行业。2014 年，我国钢铁和建材行业烟粉尘排放量约占工业烟粉尘排放总量的54.5%，电力行业占比约21.5%。二是非电领域污染物排放源分布面广且排污强度大。比如，我国非电领域有各类工业窑炉约12 万台，广泛分布于冶金、陶瓷、玻璃和机械等行业，大部分工业窑炉在炉型结构、燃烧系统、热能利用和控制系统等方面，技术水平比较落后，且用煤方式粗放、环保设施运行水平低，其污染物排放强度是电力的2-7 倍。三是非电领域污染物排放治理落后。2014 年，我国建材行业二氧化硫、氮氧化物去除率仅为15.9%和16.9%，钢铁行业为40.3%和1.5%，而电力行业已达到81%和35.5%。
（二）非电领域大气污染防治难度大
一是非电领域污染物末端治理规模不经济。我国非电领域大部分企业规模相对较小，安装脱硫脱硝除尘设施并达标运行存在明显的规模不经济问题，导致非电领域末端治理设施建设不到位、建而不运现象较为普遍。二是企业对环保改造的积极性不高。在现阶段市场不景气、企业生产经营效益低下的情况下，多数企业无力承受安装和运行末端治理设施导致的成本上升，因而缺乏环保改造的积极性。三是非电领域大气污染防治存在“劣币驱逐良币”现象。由于环保监管困难且惩罚力度不够，采用落后技术的高污染企业逃避了技术改造和污染治理的费用，其生产成本比采用清洁技术和严格执行环保标准的企业更低，从而在市场上对环保合规企业形成了一定程度的挤出。
