PPP的环保机遇得益于近三年各界对环境保护的空前重视,环保产业被赋予七大新兴产业的发展重任。那么,这一轮的PPP革命,对环保产业将有什么影响?环保产业发展格局与PPP的关系如何?PPP2.0时代,是国企还是民企的机遇?如何清除环保PPP的发展障碍?E20环境平台高级合伙人、北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛为您解读。
自2004年,建设部126号文--特许经营条例打开了PPP(政府与社会资本合作)在中国的第一次大批量落地的实践,深刻影响了市政公用行业的产业格局,后来者称其为特许经营时代或者PPP1.0时代。而当前,转由国家发改委和财政部共同全面推动的基础设施投资模式改革,被称为PPP的2.0时代。
PPP的环保机遇得益于近三年各界对环境保护的空前重视,环保产业被赋予七大新兴产业的发展重任,尤其气十条(《大气污染防治行动计划(2013-2017》)、水十条(《水污染行动计划》)、土十条(《土壤污染防治行动计划》)的发布。与此同时,十八届三中全会提出了“使市场在资源配置起决定性作用”的主张,随后,PPP在两年多的时间里被大力推进,发改委和财政部分别出台各类法规政策,包括国开行和农发行在内的专项基金也在大力扶持PPP项目落地。2016年10月13日,财政部第三批示范项目公布,万亿规模在随后的世界银行的会议上吸引了全球的目光。
那么这一轮的PPP革命,对环保产业又将有如何影响?
PPP的中国进程
说到特许经营,它是PPP在法国应用的一种主要形式(在其他国家各有不同选择),主要应用于城市基础设施的建设和运营。而PPP在中国落地的主要战场,则主要集中在地方政府事权层面。早在1994年,原国家计委推动了广西来宾B电厂等五个项目,开启了中国PPP模式的元年。不过,对比后来被建设部广为推广的污水和垃圾处理BOT类型的特许经营项目,来宾B电厂的特许经营模式并未能在随后被广泛推广,背后的原因,可以被理解为在供电,包括通信、铁路等类似领域,虽然同样属于公共服务,但由于其本身需要全国统筹的特点,最终被央企所垄断和瓜分,而地方政府所控制的公共服务领域,由于地域分割特点,没有形成大型央企集团的空间,因此社会资本在建设部的鼓励下有机会利用地方政府的融资需求而获得成长空间。
如果能理解到这一背景,那么,就会对2014年9月23日国务院发布的43号文对地方债务控制背后和PPP等方面的紧密联系有深刻的理解。不同于欧美国家的州县高度自治的模式,在中国中央集权的治理结构特点下,中央政府需要管控和负责兜底地方政府的各项行为。43号文的发端就是中央希望控制地方政府债务问题,典型的仅仅依托地方政府的财政担保进行投融资行为的投融资平台融资模式和BT模式都被财政部明确叫停。除推行PPP以外,财政部还通过发行地方债和安排专项基金等更可控的方式,对地方债务进行置换和路径替代。
这就是从央地政府关系角度来理解中国的PPP的发展情况,从这个角度看去,PPP在中国被赋予的一项特殊责任:对地方债务的控制和对地方政府投融资模式的深层变革,并希望由此将地方政府从开发型转向服务型,这是中央支持推动PPP改革的出发点。与此对应的是,同期实施的《环保法》也是中央政府通过立法明确地方政府的环境责任,气、水、土三个“十条”实际上是中央政府为治理环境,给地方政府下的菜单,埋单也以地方政府为主。除了从央地关系来分析以外,PPP模式还受到部委关系和公私关系(企业所有制关系)两方面的影响,笔者称之为理解中国特色PPP的三大关系。它们影响着PPP在中国落地的发展路径,后面还会有深入的分析。
近三年,由发改委和财政部争相努力推动的PPP2.0,可谓推动级别提高了,推动政府与社会资本合作的词汇,多次明确出现在国务院的相关文件中;其次,这次几乎所有的行业主管部委均不同程度参与了PPP的推动,PPP的相关文件经常联合二十多个有关部委发布;再次,由于地方债务越来越被关注,本次PPP的推动与地方融资平台的整顿紧密相关,甚至隐隐还要兼顾保障基础设施投资和GDP增长的任务;最后,由于上述种种原因导致PPP的应用范围大大被扩充,政府购买服务的PPP模式(PFI)中大量纯公益类和非运营类的项目,如市政道路、地下管网和黑臭水体治理等也被扩充到PPP的范围。不过,这也带来争议,因为这类项目融资目的突出、工程量巨大而运营属性不突出,被部分人质疑为本质上有点类似被叫停的BT模式的拉长版。
好消息是随着财政部的PPP项目库日趋完善促进了信息公开,尤其三批示范项目为研究中国的PPP提供了更好的数据样本。PPP项目落地比例逐步提高,前两批至今已落地约50%,这意味着金融机构和社会资本一起,在观望中逐步开始适应和参与PPP这个地方政府的新融资方式,虽然为此做出的调整并不容易和顺风顺水。
同时,我们要看到,虽然后期民企参与PPP的比例有所提高,但在大型项目和项目总金额上,国企依然具有明显的优势。
