七、管住成本或管住利润？
公共服务行业属于资本密集性行业，其PPP过程涉及大量的资本投入。这些资本投入的清偿来源无外乎有三，用户付费（经营性收费）、政府付费（购买服务）、（商业或关联）开发性收益。其中用户付费和政府付费直接关乎公众消费价格和公共财务支出。这就带来一个问题：如何避免公众消费价格和公共财务支出过度攀升？
传统的公共行业价格监管试图通过限制厂商的利润率来降低价格，即常说的“保本微利”。财政部在《指引》中“合理利润率应以…为基准”的要求以及各省市区关于PPP项目收益率的诸多规定，一定程度上或都有此考量。然而必须指出，微利甚至无利，既不是降低公众消费价格和公共财务支出的必要条件，更不是充分条件。
众所周知，投资成本是PPP项目总成本、以及计算公众消费和政府购买价格、相关税费、利润取值时体量最大的要素。因此，PPP过程中对投资成本合理性的关注显然应优先于利润率合理性。道理很简单，一个原本计划投资5亿的污水处理厂最终以3亿成交、建成和投入运营，那么从降低消费价格或公共财政补贴的角度，肯定物有所值，如果其间厂商的利润亦很可观甚至超过了预测数值，那就更加物有所值。相反，假如这个原本计划投资5亿的厂通过PPP模式最终以8亿元成交、建成和投入运营，即便企业账面微利甚至无利，依然不能说物有所值。微利未必价低，赢利必然保本，就是这个道理，况且还存在另一种可能性，即在账面利润微薄的背后，厂商是否已在建设环节赚得盆满钵满？
关注合理利润→关注合理成本，管住利润率→管住成本，体现了公共监管由传统模式向现代模式的转变。从投资环节审视，合理成本首先来自充分竞争，即PPP项目方案和条件、招标程序和评审过程应公开、公正和透明，同时要有足量的投资人参与。而从运营环节审视，鉴于中标人赢得市场后形成事实垄断，即便如此，依然可以通过同类、同业和同域成本比较的方法来进行事中的成本审视和管控。总之，无论是合理的投资成本或合理的运营成本，完全可以通过事前和事中的竞争和比较加以判断和管控。
合理成本实现的另一个重要方面还在于对资产溢价的严格管控。在一些TOT类型项目中，由于部门和官员过度关注PPP模式的融资功能或简单追求国有资产的升值，因而在资产或股权转让时出现高额溢价。殊不知，这种过度溢价意味着购买厂商将会以高成本进行生产和定价，继而导致两个结果：其一，厂商有可能通过放大成本规模来来放大利润规模；其二，高额溢价成本将会转化为公众消费计价或公共财政补贴的基础，实质上属于成本转嫁。
应当指出，PPP过程中的某些资产过度溢价，根本不是国有资产的增值，相反也属于一种经济利益输送。从这个意义上分析，PPP过程之中的国有资本流失与否，其衡量标准并非简单是账面价值的高低，而应是社会公众或公共财政的获益或损益程度。那种在国有资产增值的幌子下，机构享溢价之利，公众受溢价之累；前任收溢价之金，后任偿溢价之债的做法，完全有悖国有资产保值和增值的基本宗旨。
PPP模式在我国的再度振兴，反映了我国公共行业日益增长的市场需求，也反映出我国经济政策和经济体制改革的进一步深入。同时也对人们的知识结构、治理理念、方式和能力提出了挑战。在这一过程中，人们要关注某些不规范行为，其中既包括实施运作的不规范，也包括政策措施甚至政策用语的不规范。不仅需要关注程序和流程方面的技术和技巧，更需关注在原理和要义方面的领悟和精通，而后者才是PPP的精义所在。
