当地时间3月28日下午，总统特朗普签署了一道包含多项内容的行政命令，旨在撤销一系列奥巴马时期的能源和环保政策法规。而在全面反转奥巴马政府的气候、环境政策之前，特朗普政府推出的首份预算大纲，已经削减了清洁能源、气候变化领域的约1亿美元预算，而国务院气候行动资金也遭削减。与此同时，能源部除核武器项目之外，预算将被砍近18%，而其应用研究项目预算少了45%，能源部高级研究计划署（ARPA-E）面临取消。
美国全面转向的气候能源政策，是否会在州政策层面执行？反环保的政府预算是否会通过？中美能源与气候变化领域的合作是否会受到影响？ 在中国人民大学举办的能源三人行“美国、中国和我们的能源未来”研讨会上，美国能源部前助理部长大卫•桑德罗（David Sandalow）、中石化原董事长傅成玉、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心原主任李俊峰三人，从政策、行业、气候等角度，剖析当下国际能源趋势。
特朗普变了，州政府不一定支持
桑德罗表示，针对预算案，他也只看到媒体报道，并未更多信息来源，但他很肯定：“在我看到的一些报道中，很多共和党议员已经明确表示反对这项预算案。并且在美国政治体制中，应该由国会作为整体提出预算方案，而不是总统。”
这位哥伦比亚大学全球能源研究中心的首席研究员，曾参与制定了大量能源和环境政策相关的研究项目。显然，特朗普上台所带来的政策变化，令他非常担心。
“特朗普认为气候变化不是问题，这正是我最担心的一点。他对可再生能源的政策也不明晰。在竞选时他强调支持可再生能源的发展，包括稳定这一行业的就业问题。但是现在却大幅削减了可再生能源的预算，因此我们现在不能把握特朗普对于可再生能源的政策走向。”桑德罗告诉eo记者。
不过，对于美国应对气候变化政策的未来，他仍怀抱希望，尤其是州政府的自主权。
“美国的政治体制中有一点非常重要，美国中央政府和联邦政府在这个问题上撤退并不能代表美国的民意，州政府在政策制定方面有很大的自主和决定权。因此即使联邦层面政策发生变化，州政府决策也不必然受到影响。”
事实上，目前美国很多州已经实施了大量政策来应对气候变化。州政府的话语权不容小觑。以最大的州加州为例——如果加州是一个独立的国家，那就会是全球第8大经济体——在气候变化方面，加州政府已经和中国签订了一些合约，例如2013年中国气候变化事务特别代表解振华和加州州长杰瑞·布朗签订了低碳减排谅解备忘录。这一类协议的签订，无论联邦政府的态度和立场如何改变，都不会受到影响。
“即使上一任州长施瓦辛格是共和党人，但他和现任州长都非常积极地关注气候变化，加州州政府在气候变化方面的态度是非常理智的。”桑德罗借此暗示，特朗普的政策难以获得任一党派的支持。
除了政策方面，从市场来看，美国的能源产业已经在以非常快速的方式向清洁能源推进，包括可再生能源和天然气。近年来美国的风能太阳能装机量大幅增长，并且成本也在迅速下降，从产业链进步的角度看，即使政策发生变化，这一趋势也不会改变。
特朗普的另一项能源政策是放开对能源的监管限制。他认为环保署是阻碍美国经济发展的绊脚石。但是美国民众已经习惯了清洁的水和空气，如果他的做法影响到美国人的这些权益，桑德罗相信大部分人都会站出来反对。
天然气怒刷存在感
尽管特朗普使美国相关政策发生改变，但桑德罗认为，美国还是会在气候变化方面发挥积极作用。其中一个重要原因便是美国的页岩气革命。
他指出：“从2000年开始的页岩革命为美国提供大量充足且便宜的天然气供给，加速了天然气替代煤的能源结构转型，并能有效控制二氧化碳排放。”
傅成玉也认同天然气在能源转型中的重要性。“新能源快速发展会否使化石能源大大减少？我认为，会减少，但很困难。目前清洁能源发展很快，在未来能源增量需求占据很大一部分，但依旧无法替代能源的存量需求。在能源结构中，太阳能、风能以及储能主要解决能源的增量问题；而减少能源的存量问题，将来主要依靠天然气。”
在桑德罗看来，美国页岩气的发展打破了传统意义上地缘政治的格局，美国近年在油气领域政治观点和地位和前些年有很大不同。这两年OPEC国家以限产的方式来提价，这实际上有利于美国国内石油和天然气发展。观察人士也看到了这一点，随着油价下跌，美国油气行业采取对应的措施来降低生产成本，并且有在进一步控制成本上潜力巨大。
傅成玉解释了国际油价与产量的关系。
“国际油价下跌，OPEC却没有能力阻止这一切。”他说。
四年前美国页岩气和页岩油产量越来越大时，全球的供给都远远超过需求，油价一路狂跌，一些OPEC成员国如委内瑞拉、尼日利亚希望沙特出面压产。而沙特却希望用低油价来挤垮竞争对手，从而占据更大的市场份额。事实证明，沙特判断失误，即使在两年前油价触底，美国只减少了100万桶/天。看清楚不能拉低美国的石油产量，沙特最终限产。
限产的另一原因在于，长时间低油价令部分OPEC成员国国内经济难以承受，政府收入锐减，难以继续维持社会福利和公共开支。
然而，现实却是，油价越低产量越高。“一些产油国大部分出口总值来自石油，石油美元作为国家预算用于民生、福利和建设。这一预算是在80美元/桶原油价格基础上实现的，当油价低于80美元/桶，多数国家预算就难以实现，只能大量增产换取更多石油美元。为了实现作为预算的美元总量，限产很困难，包括沙特都做不到。”傅成玉分析。
此前有说法认为，油价下跌两年就能拉垮美国页岩油产业，但持这一观点者却未预测到两年内美国油气开采成本降低。4年前美国页岩油的平均开采成本在55-60美元/桶，由于技术革新，目前页岩油最低成本为35美元/桶，平均成本在40-42美元/桶。即使当前油价在47-53美元/桶，也依然有盈利的空间，只要投资者认可，美国的页岩油还会大量生产。
桑德罗感慨：“在美国不同地区，由于产品很不一样，页岩气开采成本下降的能力也相应不同。总体而言，在石油价格已经降到40美金/桶的情况下，很多生产商依旧能够维持盈利，许多业内人士也倍感震惊。”
那么，美国页岩油的发展对中国有何借鉴之处？
傅成玉表示，中国页岩气储量巨大，但也有诸多不利因素，例如埋藏深、多位于偏远地区，基础设施少，开采成本高，但是中国也不应泄气。中国大部分地区都有天然气储量，但是产量不够，只有局部可开发。现在美国的开采成本不到200万美元（约1400万人民币），中国最初打一口井需8000万人民币，现在降至5000万人民币。
“在同样的气价条件下实现盈利，或降低成本，或提高产量，二者都需要通过技术来实现，因此中国的企业要在技术上下功夫。全世界正迎来天然气时代，中国的天然气时代也不远，在最初打井成本为8000万时，平衡当时的气价，一天产量需6万方，而我们的情况是大部分井只有2万方，现在由于成本降低，产量降到4万方也是因为技术和管理的进步。”
特朗普的囚徒困境与中国的定力
气与煤炭，不可兼得。这也许将是特朗普面临的两难。
特朗普现行的首要能源政策和计划是化石能源优先，为油气开采提供更多的水资源和土地。他在竞选中也强调帮助天然气行业发展。
近年来由于美国煤炭产业萎缩，大量矿工失业，因此特朗普竞选时的重要口号就是为煤矿作业人员重新赢回就业机会。奥巴马政府时代曾严令禁止在联邦土地上进行新煤矿的开采，而特朗普上台后就撤销了此法案。
“但从行业发展的角度来看，煤炭行业被淘汰的原因之一，正是美国天然气行业的前进和发展淘汰了落后产能。”桑德罗说，“因此如果特朗普支持天然气大力发展，实际上会加速煤炭行业的进一步萎缩，进而加剧煤炭行业的失业问题。”
美国能源政策的改变，无疑对中国会产生影响。但在李俊峰看来，中国应有自己的态度和定力。
“科学研究对于气候变化本身存在争议，加之气候变化谈论的是未来50年、100年之后的事，促使政治家针对未来50年、100年发生的事采取行动是比较困难的，但是从解决燃眉之急开始就能减排。”李俊峰表示。
据介绍，2016年中国煤炭消费占比从2012年的69%降至62%，而2014年就提出2020年煤炭占比降至65%。现在预计2020年煤炭占比能降至55%-58%，由此碳排放就能大幅下降。
“中国的环境质量和美国相比差距太大，美国环境污染最严重的加州洛杉矶PM2.5数值在15左右，大部分州的数值在10以下，去年北京的平均数值是79，用5年时间降到35是有可能的。因此我们必须为了健康要做更多的努力，也为气候变化做出贡献。”
桑德罗则从国际政治角度看待这个问题。”巴黎协定给中国带来了机会，正是由于美国在气候变化的踟蹰不前，中国才有机会成为下一阶段领导全球应对气候变化的角色，这也赢得了国际社会的尊重。”（eo记者 蔡译萱）
