各方为什么热衷PPP
抛开复杂的名词争议，追问一下：对于PPP，从业者为了其中的商业机会不遗余力地鼓吹可以理解，各个部门、地方政府、国有企业们这么热衷是何道理？事实上，现有的制度中的“新酒”，仔细看一下，不过是政府和私人签订合同完成合作、采用竞争性要约方式、审批和考核，每一环节以前都是存在的，甚至示范的合同条款都没有什么新意，“新酒”到底新在何处呢？
我认为，各方的动力在于可以利用PPP突破刚刚通过颁布的预算法。这部法律第三十五条拥有“突飞猛进”式的限权规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”
这一条文设置了四个核心限权：(1)地方政府不列赤字；(2)借债只能通过债券且程序复杂；(3)借债只能用于公益性资本支出；(4)地方政府不得提供担保。
法律产出结果是：地方公共产品的提供，如果岁入不足，又不能获得中央政府的转移支付，发行公债比较困难，如何建设和运营呢？列入PPP就是一个必然选择，而且，监管部门还创造了一个新概念，既然不能担保债务，那么就担保“流量”——收费基础设施上的“使用”，这就直接架空了预算法的限制。
预算法的本意是控权，然而用力过猛，催热了PPP，因为预算法的控权思路，是一种削足适履的做法，其标准理念中的政府，并不是今天中国的现实：政府不仅仅只承担行政、治安、军事、外交职能，更是广泛地参与着社会经济生活。但是预算法的最大问题，是没有考虑的更大的政治原则：地方政府，不能有自己的空间和权力吗？地方利益，不也是我们的，甚至更接近于我们的利益吗？
这样的问题其实和我们的法律制定和研究是相关的。每个部门法总是只按照自己的思路去解释和制定规则。行政许可法把所有的政府行为都解释为许可，忽略了经济法、环境法和社会法，预算法只知道控权，甚至忽略了宪法，当法律人也成为了埋头向下的专家，专家治国的结果就是没有人考虑系统问题。
如何让PPP真正发挥效用
姑且承认这样骨感和悖论的现实，用PPP这个新事物作为一个增长点，那么从应然的、理想的层面来说，允许私人进入之前未开放的市场，允许企业承担公共职能，在网络、平台、共享经济的时代，在经济走向不乐观的时刻，PPP制度作为预算法的例外，如何真正起到对社会效率促进的应有作用呢？
PPP并不是新事物，且不说这是一个上世纪80年代西方国家就尝试、探索的领域，过去在中国实际上也广泛存在着PPP实践。这是现在关注PPP的人们没有认真对待的：已有的经验，尤其是失败的经验。不是有个PPP的名字或者PPP的合同才是PPP，中国的公共产品或者准公共产品市场，交通部从1984年就开始探索了：高速公路，采用了经营权的概念，后来逐步因为交通国有企业的财力提高，私人逐步退出了。不光高速公路，长途客车经营权，以及近来非常受关注的出租车经营权，按照发改委的定义，跟PPP有什么区别吗？
经营权本质上是特许，也是PPP的一种。交通部最早推行的招投标制、工程监理制、项目法人制、合同制，不都是现在PPP的“旧酒”吗？出租车的经营权问题已经成为过街老鼠，连部长都明确提出要废除；而交通基础设施的建设，据说交通部在前几年曾邀请许多私人企业再次进入，但几乎无人响应。
假如发改委和财政部继续沿用现有的理解，无论哪一方占得上风，很可能几年后遇到交通部现在面临的局面。我毫无贬低交通部的意思，在短短30年取得的交通建设成就有目共睹，最早开放规制市场举风气之先，即便是网约车改革虽然不尽如人意也能从谏如流，这已经远超很多部委。但公私合作这件事情，历史摆在眼前身边，现在的PPP人熟视无睹，却非要炫弄各种新名词，从头学习。
