【专家解说】：财政收入占GDP比重是反映一个国家或地区财政集中程度的一个综合性指标。在国家税制统一的情况下，也是反映一个地区经济运行质量和经济结构优劣的一个重要参数。近年来，衡阳市经济在快速发展的同时，逐步暴露出产业结构不尽合理、经济运行质量欠佳、财政收入占GDP的比重偏低等相当突出的问题，已引起各级政府的高度重视。为切实提高财政综合统筹能力，保障衡阳市经济更好更快地发展，市政府办公室会同相关部门对2004-2005年衡阳市经济运行、税收征管等情况进行了大量的调查研究、分析，结合一些历史与调查数据和省内各市、州的相关指标，市统计局从宏观角度分析财政收入占GDP比重偏低所产生的原因，并结合衡阳市实际提出相应的对策建议。
一、衡阳市财政收入占GDP比重的现状及总体判断
近年来，衡阳市财政收入和GDP数量关系总体变化趋势:财政收入占GDP比重快速上升，但仍处于较低水平。
(一)改革开放以来全市财政收入占GDP比重形成梯形发展过程。1978年以来，国家为了调动企业自我发展的积极性，逐步实施了“企业基金制”、“利润留成制”，企业积极性高涨，有力的促进了经济发展。1983年开始实施“利改税”，税后利润留企业使用，企业自主权进一步扩大，国家财力集中度相继降低。1988年实施“承包经营责任制”上交承包任务后，多创利润企业可以多留，企业生产积极性比较高。虽然企业生产发展了，但国家财力没有相应增加。1994年开始了“利税分流”，税赋降低，在政府对国有集体等公有制企业放权、让利的同时，在这期间异军突起的乡镇企业特别是个体私营等非公有制经济迅速扩张，为了扶持其发展，国家在税收上采取放水养鱼的政策，从而使财政收入的增长也滞后于经济增长，几次财税改革和调整，使财政收入占GDP比重逐步降低，全国由1978年31.2%降到1995年10.67%，衡阳市这一比重由1980年的8.60%降到1995年的6.74%，这一比重逐年缓慢下降，到2001年降到历史低点，仅为4.64%。2002年国家财政税收按属地原则实施“分享改革”后，国家财政收入呈现快速增长，而衡阳市财政收入增长并不明显，直到2004年才出现财政收入加快增长趋势，财政收入占GDP比重有所提高，2005年达到5.36%，七年来比重首次突破百分之五，比上年提高0.56个百分点，比2001年提高0.63个百分点。
(二)财政收入增长总体上滞后于GDP增长。2005年，衡阳市财政收入达到31.64亿元，比1990年增长5.55倍，年均递增13.35%;GDP总量达到590.14亿元，增长7.1倍，年均递增14.95%(当年价，下同)，财政收入增幅比经济增长低1.6个百分点。从1990年至2005年15年间，财政收入增长与经济增长的变化特点来看，大致分为四个阶段:①1990年至1995年，5年间GDP增加100亿元稍多一点，同期财政收入增加8亿元，平均经济增长率20.99%，财政收入增长为21.8%，财政收入增长略高于经济增长。②1995年至1998年，3年间GDP增加100亿元，同期财政增加2.7亿元，年均经济增长为15.12%，财政收入增长6.61%，比GDP慢8.51个百分点，95年以后财政收入增幅急剧回落。③1998年至2001年，3年间GDP增加100亿元，同期财政收入2.45亿元，年均经济增长10.16%，财政收入增长5.02%，财政收入呈惯性下滑。42001年至2005年，4年间GDP增加204亿元，同期财政收入增加13.73亿元，年均经济增长11.18%，财政收入增长率为15.29%，这一时期，经济保持稳定快速发展，财政收入保持高于经济增长速度，并呈加快增长趋势。
(三)横向比较，衡阳市财政收入占GDP比重基本上处于各市州中的低位。1990年衡阳财政收入占GDP比重为6.52%，低于全省平均水平3.45个百分点，在全省14个市州中仅高于岳阳、常德、永州 ，排在第11位，2000年以来，长沙、岳阳、株洲、常德、郴州等“一点一线”城市在招商引资和大的工业企业带动下，财政收入年均增长高于GDP15%以上的速度增长，把衡阳快速的甩在后面。以2004年为例，长沙市财政收入占GDP比重为12.01%，株洲7.45%、潭5.95%、岳阳5.79%、郴州8.83%、永州5.41%、常德15.4%，衡阳仅为4.80%,在“一点一线”城市中排在末位，在全省14个市州排在13位，仅高于益阳市。而与全省平均水平相比差距进一步拉大，全省2005年财政收入占GDP比重为11.41 %，相差6.05个百分点，差距比2004年又扩大了0.05个百分点。
二、财政收入占GDP比重偏低的成因
调查分析表明，衡阳市财政收入占GDP比重偏低，不仅与衡阳市产业结构和经济运行质量有着直接的关系，而且受国家财税政策、税收征管等诸多方面因素的影响。从衡阳市的实际情况看，财政收入占GDP比重缘何偏低，有以下几个原因:
1、从赋税看，不同产业创税能力明显不同。近年来，衡阳市第一产业随着国家不断减轻农民负担政策的实施，税赋在不断减轻，2005年已全部取消。二、三产业的税种基本相似，主要有增值税、所得税、营业税等。2005年，衡阳市城区第一、二、三产业提供的各项税收之比为0:55.54:44.46。而三次产业增加值之比3.9:44.7:51.4，由此计算出三次产业每万元增加值提供的税收比为0:55.54:44.46。这一组数据说明两个问题:一是在三次产业内部，第一产业不创造税收，第二产业提供税收能力最强;二是衡阳市城区财政收入的主体是第二产业，特别是工业，税收超过“半壁江山”。
2、分产业看，衡阳市产业结构层次低是造成财政收入占GDP比重低的重要原因。衡阳市产业结构经过“九五”以来的调整，得到了明显提升。全市三次产业结构由1995年的34.1:33.7:32.2调整到2005年25.4:38.5 :36.1。而市区三次产业结构由1995年的5.8:44.4:49.8调整到2005年3.9:44.7:51.4。但与全国、全省相比，全市和城区的产业结构优化程度依然不高。第一产业偏高，而几乎不具备创税能力，而第二产业创税能力强的比重偏低，第三产业创税能力强而与结构不相称，导致了全市和城区财政收入占GDP比重低的必然结果。
3、分行业看，工业规模小、技术含量低是影响全市财政收入占GDP比重低的直接原因。第二产业是衡阳市财政收入的主体，而第二产业90%是工业。从工业发展对财政收入增长的实际情况，主要有两个方面影响:一是工业企业规模。一般来说，企业规模大纳税规范，提供的税收比例高。据统计，2005年规模以上工业百元增加值应缴税金为7.59元，规模以下为5.58元。而规模以上工业增加值占全部工业增加值的64.8%，低于全省平均水平，这是工业纳税能力不高的症结所在。规模以下工业纳税能力低的原因，主要因其规模小，计税基数较低所致，此外，一部分规模以下工业企业财务制度不健全，偷漏税现象时有发生。因规模以下工业创税能力很低，从而使全市工业百元增加值创税由规模以上的7.59元降至6.72元，使工业整体纳税能力大打折扣。二是行业区别。有些国家限制生产的行业征收较高的税赋，例如烟、酒、化妆品产业;有一些高技术、高附加值的行业利润丰厚，企业课税缴纳数额大。而衡阳市属于这两类行业的企业比较少，90%以上的企业生产的是传统工业品。正是衡阳市工业单体规模小、技术含量低，规模以下工业占相当份额的状况，大大降低了经济运行的效果，也直接影响衡阳市财政收入占GDP的比重。同时，有增加值而无税或含税很少的行业存在，在国民经济核算中，存在部分行业有增加值而无税或含税很少，这些行业对GDP贡献不小，但对财政收入的贡献却不大。如城乡居民自有住房增加值由虚拟折旧构成，教育、文艺及广播电影电视业、政党机关和社会团体增加值主要由工资性支出、固定资产折旧构成。而增加值却占有一定的份额，从中集中到的税收却很少。
4、部分行业和企业的主营业务收入与上交税额极不协调，这是造成财政收入占GDP偏低的不可忽视因素。从调查的情况看，税收的漏洞主要在第三产业。目前全市第三产业GDP已接近第二产业，市区超过第二产业，而且第三产业是创税能力最强的产业、在衡阳市恰恰相反，第三产业税收仅为第二产业的70%左右，说明第三产业在偷逃漏税现象仍相当突出。集中体现在批零贸易、餐饮业、房地产、休闲娱乐业等行业。一个大型超市年销售额在几亿元以上，而交税只有几百万元;衡阳100多家房地产企业一年交税才几千万元，还当不得其他城市的一个房地产企业，等等。2005年上半年，市统计局对四家松散型企业进行了典型调查，结果表明，上缴税金占企业增加值的比重仅为1.9%。
个体、私营企业税收对地方财政收入贡献在下降。据国、地税部门统计，2005年末，城区私营企业和个体户上交税收2.75亿元，对市区税收贡献率达18.9%，比2004年减少了1.8个百分点。由于实行分税制，从个体工商户、私营企业征收的税收中相当大部分要归中央和省所有，最终集中到衡阳市财政的税收占财政收入比重在50%以下，再加上个体、私营企业征缴难度大和企业发展与税收增长不协调等因素，拉低了财政收入占GDP的比重。
5、征管方式对税收的影响。税收征管效率虽然不能做大“蛋糕”，但对税收的增收却有一定的影响。现行征管方式在促进税收不断增长的同时，也在一定程度上导致了普遍存在的欠税、减免税等现象，当然这些现象的产生也有政策性、体制性方面的问题。目前根据不同课税对象和税种分别采取不同的税收征管方式，对税收的影响是相对不同的。例如，流转税核定征收方式相比而言方法简单实用，征收效率高，欠税情况相对较少。大部分小规模纳税人由于财务不建帐，核算不规范，因此，通常是实行定额征收的办法。但是这种方式无法反应经营户实际经营状况，税务不真实，有的包税过重，有的可能税负偏轻，同时还会给税收漏征和偷逃税带来可趁之机。据经济普查资料显示，2004年，全市各类企业和个体经营户应缴税金35.88亿元，而实入库税金24.42亿元，因各种减免、拖欠税额高达11.46亿元，也就是说每100元税款，其中31.9元减免和拖欠而无法入库。由些看来，随意的减免、过多的优惠和欠税现象已经严重侵蚀税收的正常征收，大大削弱了税收的刚性。如果按90%应交税金入库，衡阳市GDP比重将大大提高。
6、预算外资金收入较少。由于推行“收支两条线”管理力度不大，尤其是一些明显带有垄断性质的有偿服务性收费收入未纳入其管理的范围，弱化了衡阳市财政综合统筹能力。另一方面，为吸引一些大项目、大企业到衡阳市上马建设或兼并重组，对一些规费实行优惠办法，减少了规费资金的收取，从而也降低了财政收入。
三、对提高财政收入占GDP比重的对策建议
为加快衡阳市经济发展，增加财政收入，提高财政收入占GDP的比重，提升经济运行质量和财政集中程度，提出以下几点建议:
1、加强财源建设，着力培养新的经济增长点。制定全市财源建设发展战略，确定财政增长阶段性目标、任务、重点和政策措施，使财政发展目标和经济发展目标有机结合，在不断巩固原有财源基础上，大力培植税源大户建设，寻找地方税收增长新亮点。目前，衡阳财政收入低的一个重要原因是缺乏高税行业和税源大户，这是衡阳市在今后结构调整中要重点研究和思考的问题。“十一五”期间，要在开拓和挖掘传统产业税源的基础上，有倾向性的重点培植5个以上税收在5亿元左右能拉动全局的大项目，同时扶植30个税收潜力大的优质名牌和“专、精、新”的小巨人企业，这样才能真正夯实增加财税收入的基础。
2、创新目标管理考核评估体系，实行严格的奖罚制度。建议在全市推行“以财政收入占GDP比重”为核心的综合评价考核机制，将经济增长与财税增长紧密结合起来。①以往的考核办法，很难反映经济增长与财政增长的量化关系。以2004年为例，衡阳市经济增长10.8%，财政收入增长21.16%，从表面上看，成绩相当不错，而事实上掩盖了价格的影响，按当年价格计算，GDP增幅为21.45%，比财政收入高0.3个百分点，当年新增的财政收入占新增GDP的4.75%，仍然处于较低的水平。②推行“财政收入占GDP比重”，为核心的考核机制是衡阳市现实的需要，只有将财税收入同经济增长结合起来考核评价各级的政绩，才能确保在经济快速增长的同时财税收入有相应的增加，并在一定程度上遏制经济发展速度的相互攀比，防止弄虚作假。③制定严格的奖惩制度和目标责任制。政府在制定工作目标时要充分考虑既有动力又有压力、既有精神奖励又有物质奖励，特别是对财税部门和有收费权的单位，对超额完成任务的一定要给予重奖或提高超额部分的提成比例，做到及时竞现，不打折扣，确保奖惩措施真正能起到促进财税增长的激励作用。2006年，全市经济增长目标为12%，经济总量将预计达到655亿元，如果财政总收入占GDP比重提高 0.3个百分点，全市财政总收入将突破37亿元，比重达到5.64%，。
3、规范预算外资金管理，拓宽财政增收渠道。规范预算外资金管理，并最大限度将其纳入财政预算管理，是政府加强宏观管理的需要，也是提高财政收入占GDP比重的一种最为直接有效的措施。一是将明显带有垄断性质的有偿服务性收费收入纳入“收支两条线”管理范围，禁止任何单位截留、转移、挪用政府资金。二是充分发挥区土地储备中心的作用，加大建设用地盘整力度，做活土地文章，开辟第二财政，在保障经济建设用地需要的同时，增加财政收入。三是加强各种规费管理，严格规费收取，创新收取方式，对于一些经营性如房地产项目坚决不予减免收取。四是强化经营性资产管理，在调查摸清家底的基础上，将其纳入国有资产进行统一管理，提高其运营效益。
4、加强信息化建设，推动税收征管手段现代化。近几年来，衡阳市税务、工商等部门在信息化建设方面取得很大的成绩，大大促进了税费征管现代化。但目前仍存在信息名录库资源不能共享，不能有效地对各类企业和个体经营户微观信息管理和监督制约作用，再加上衡阳市信息化建设与经济建设存在差距。因此，建议政府加强协调，增加大投入，建立税务、工商、统计等部门相关联的基本单位信息名录库，这样可以大大减少或防止纳税单位或个人偷逃漏税费现象，对宏观经济监控具有十分重大意义。目前已有多个省市在试行这种联动机制。
5、借鉴发达城市经验，推行“阳光税务”工程。一是加大税收政策的宣传力度，让纳税对象明明白白地知道各项税收政策，纳税人的权利和义务，杜绝暗箱操作，力争做到公开、公平、公正;二是运用现代电子信息网络，为纳税人提供各种信息和服务，对偷、逃、欠税行为在依法惩处的同时予以曝光，对税收有重大贡献单位和个人政府要予以重奖。三是对定税制企业、个体户要严格把握政策和标准，要深入调查了解定税单位的经营动态，减少随意性。四是要加强对行政事业单位国有资产的集中管理。目前这些部门资产的经营权大都散落在各单位，租赁收入并未完全上激财政，而直接进入单位的“小金库”，造成了税收部分流失，也滋生了腐败现象的蔓延，在群众中也造成了不良影响。因此，必须下决心采取措施，进行集中统一管理。
6、强化税收征管，依法组织收入。加强税收征管工作，坚决堵塞税收漏洞，对增加税收总量以及提高财政收入占GDP比重显得至关重要。为此，首先，抓好税源管理。切实做好税源的调查、摸底、分析和预测工作，加大企业审计力度，特别是对一些帐上无利润而上交税收很少、但不断增资扩产的合资、股份制、大型私营企业要进行严格审计，促进企业尽快建立健全财会管理制度;坚持不懈地开展税收执法大检查，加强对重点税源、税种以及主要行业、企业的征管工作，形成以查促管，以查促收的良好局面。同时，对减、免税到期的企业及时进行征税。其次，推进税收征管模式创新。深化税收征管改革，进一步加强和推广电脑评税工作，适时对“双定户”进行税负调整。第三，加强征税队伍建设。继续开展反腐败教育，增强责任意识，防止和纠正越权减免、应征不征及征收不到位，坚决杜绝“人情税”，确保税收足额入库。
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