PPP2.0时代,是国企还是民企的机遇?
城市水环境整治项目的难点在于,系统复杂,需要有效集成的技术,具有各地情况不同、治理方案差异大(俗称一城一策),且绩效考核要求高。如果采用PPP方式,那么出于系统集成和绩效考核的要求,项目规模很大,这对社会资本方融资要求会很高,如2016年的海口和北京通州的流域治理项目,总投资单包都是10亿元到30亿之巨,远远超过常规特许经营项目规模。在这样的系统包里,可运营的具有收费模式的污水厂单体项目投资占比很低,因此,这类项目更像英国PFI模式,即政府购买服务的PPP,公益性强,基本依赖财政支付,因缺乏以量计费的基础,以及治理效果不易保证的问题,同时,这些项目还款时限按财政部要求至少要长达十年,很多往往还涉及到二十年以上由此会产生地方政府的支付信用问题。
这类项目的PPP方案设计,不得不制定了以项目投资收益率为主要依据的回报模式(不同于特许经营中按约定最低供应处理量结算付费的模式)。由于面对后期地方政府还款风险,社会资本更倾向于尽量在前期工程阶段利用工程利润回流的方式尽早收回投入,因而这种项目被一些人指责并未超越BT模式的内在逻辑(重工程利润和融资,不重视后期运营和实际效果)。
由于上述特点,有经验的的大型工程性央企和园林公司在这类项目中具有一定的优势,而前者的攻城掠地却引发了环保领域“国进民退”的争议。说到“国进民退”,就需要先分析五万家环保企业的所有制分布情况,CD方阵是以工业企业为付费主体的治污企业,以及为A/B方阵提供应用在市政领域的工程和供货服务的企业,以中小型私企为主,国企相对迟缓和回避风险的决策机制,使其在C/D方阵内表现平平,因为这两个方阵的企业是需要在商业开拓、技术复制和创新上具有灵活多变的能力,因此,除个别依赖大型工业国企的保护伞而生存的环保公司除外,国企在这两个领域并不突出。B方阵属于地方政府所控制的专营国企逐步市场化转变而来,均为国有企业;A方阵是行业集中度最高的企业群,由国企、大型民企和两家主要的法国外企构成(威立雅、苏伊士中法),和特许经营发源法国不无关系。
实际上,环保领域的“国进民退”现象,主要指的是在A方阵的国进民退,这种现象并非在PPP2.0时代才出现,特许经营时代的后半程已明显出现:以投资运营为核心优势的A方阵企业发展模式本身,国企就有其在融资和品牌方面的优势,这和国有体制的金融系统有关,以及国企被地方政府视为更有责任。不过,据E20研究院分析,并非所有国企都能获得领先,只有在公司治理结构和绩效激励方面与市场接轨的国企(如北控水务和首创股份),才能在这样的竞争中脱颖而出。
正如笔者分析所见,如果那些市场化程度高的国企,具有积极的竞争意识和服务能力,通过公平的竞争来获得项目,而其通过PPP模式所提供的公共服务的质量和效率能够带来显著提高,“国进民退”本身就不应该成为PPP被指责的原因。当然,在PPP项目选择社会资本的竞争环节是否透明公平、是否存在所有制歧视应该被高度关注。近期发改委、财政部均下文明文禁止这种现象。此外,逐步改变目前金融系统明显有利于国企的放债偏好,也是改善PPP领域“国进民退”的根本所在。
如何清除环保PPP的发展障碍
除了警惕“国进民退”现象,环保PPP还应重点改善以下四个方面的问题:
第一,在类似城市水环境治理项目PPP项目中,需高度关注后期项目执行的实际绩效效果。而笔者最担心的是,在指标考核时未能达到约定要求的风险,一方面地方政府面临“水十条”时间表的考核而不能达标的尴尬,另一方面社会资本面临无法收回投资的风险。
目前,发改委和财政部规定的采购程序,城市水环境治理PPP项目,都是由政府聘请PPP咨询公司及行业专家来完成技术方案和其他必要程序,到社会资本参与的竞争环节,一方面时间非常紧,一方面采购纪律要求严格必须按照当前流程执行,这两个原因都导致目前对社会资本的采购竞争环节的技术评审容易流于形式,仅仅成为比拼收益率和价格的表面文章,即不能考核社会资本的技术能力,也不能提升本项目的技术方案,甚至出现某些中标的社会资本再向社会征集技术解决方案的现象,这些都背离了PPP的本意。
由此笔者建议,对于这一类特殊的PPP项目,当地方政府即便加上PPP咨询公司和行业专家也不能制定有水平的技术方案的,应该参考世界银行的两步招标程序,让社会资本有机会同时也是被要求更早地参与到技术方案制定中来,既考察了社会资本的技术集成能力,也帮助政府方提升了技术方案水平。这种模式在笔者担任行业专家的宁波世行贷款厨余PPP项目(财政部第二批示范项目之一)中有了初步的尝试,取得了一定的效果。
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