三成污水处理费，花在了不该处理的水上

“中国城市污水处理率已接近99%”，这个数据与现实情况出入很大。

栏目｜趋势洞察 作者｜青山研究院 总刊｜第244期

中国市政污水治理有两组关键数据，二者之间是冲突的。

第一组数据

截至2023年末，全国城市污水处理率达到98.69%，污水处理厂处理能力达2.27亿立方米/日。按这组数据看，中国用二十多年时间走完了发达国家半个多世纪的路，建厂这道题已经基本答完。

第二组数据

同期城市生活污水集中收集率为73.63%。两组数据之间的落差意味着，仍有超过四分之一的生活污水污染物没有真正进入处理系统，它们渗入了土壤，混入了河道，或者在雨天随溢流回到了城市水体。

反向的问题同样存在

据湖南省测算，全省按量付费的付费水量中，混入的外水约占30%。也就是说，财政每支付三块钱污水处理费，就有近一块钱花在了处理雨水、河水和地下水之上。

一边是没有收上来的污水，一边是白白花钱处理的清水。污水厂的达标报表再漂亮，也掩盖不了收集端和付费端的双重损耗。这种损耗的根源不在厂里，而在厂和管网之间运行了二十多年的制度脱节。

脱节是怎么形成的？“专业化的厂”遇上“行政化的网”

本世纪初，市政污水市场放开后，社会资本以BOT、TOT等特许经营方式大规模涌入，但几乎全部涌向了厂。

原因不难理解。对地方政府，建厂是最直观的治理手段。对企业，污水厂边界清晰、收益稳定、合同结构成熟；对监管，出水达标是最容易量化的考核指标。

三方激励高度一致，污水厂由此进入规模化时代，也成就了一批全国性水务企业。

而埋在地下的排水管网，走的是另一条路。管网隐蔽、零散、难以形成收费边界，长期由各级政府部门和平台公司分头管理，规划一家、建设一家、运维一家、考核又是一家。

结果是厂走向了专业化、市场化，网停留在分散化、行政化。而且，管网出了问题，责任有时被归到污水厂身上。

这套格局的代价，集中体现为三个错位。

来水的错位

雨污混接、外水入渗、管网破损，让大量地下水、河水稀释了本该进厂的污水。进水BOD浓度长期偏低，污水厂处理效率与单位成本双双承压。

计费的错位

污水处理费长期按处理水量结算，进厂水量越多，企业收入越高。稀释进水不仅不受惩罚，反而抬高了计费基数。按量计费的逻辑，与提高污染物收集效率的治理目标背道而驰。

责任的错位

厂、网分属不同主体，河道断面水质出了问题，责任难以追溯，互相推诿成为常态。

值得注意的是，这种脱节正在慢慢收窄。2022年城市生活污水集中收集率为70.06%，2023年已升至73.63%，一年提高3.57个百分点，是近年少见的增幅。

数字变化的背后，是制度层面的改革。

“厂网一体化”改革三个递进的制度信号

厂网一体化的政策脉络，值得从业者留意的，是三个递进的制度信号。

第一个信号治理单元变了。

2021年，十四五城镇污水处理规划首次在国家层面明确推广厂、网、河湖一体化专业化运维。

这意味着污水治理的考核单元从一座厂扩展为一个片区系统。一个厂如果进水BOD长期偏低、雨季水量大起大落、周边河道仍有溢流，即便出水指标再好，也算不上高质量运营。

第二个信号钱的规则变了。

2024年3月，住建部等五部门印发《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》（建城〔2024〕18号），第一次将厂网一体运维机制提升到国家政策层面，核心是构建以污染物收集效能为导向的考核与付费体系，对厂和网联动实施按效付费，并给出硬指标到2025年，进水BOD浓度高于100毫克/升的污水处理厂规模占比达到90%或较2022年提高5个百分点；到2027年，基本消除城市建成区生活污水直排口，集中收集率达到73%以上。

从按量计费到按效付费，看似只是计费方式的调整，实则是这场改革的制度内核。它把激励重新对准了污染物到底收集了多少、削减了多少这一治理本质。此后，企业收入不再取决于处理水量，而取决于治理效能。对所有持有污水资产的企业而言，这是商业模式层面的变化，而非运营细节的调整。

第三个信号操作层开始闭环。

同期出台的《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号），解决管网资产归属和入账的问题；2025年1月，住建部城市建设司又印发《推进城市生活污水管网全覆盖及厂网一体长效机制建设工作指南》，明确建立以污染物集中收集效能和水环境质量提升为核心的绩效评价体系。

顶层定方向、财政定规则、操作定标准，政策体系基本完备。剩下的问题只有一个地方怎么干。

如何破局？

先行城市的实践经验

厂网一体化最常被质疑的一点，是财务上行不通。但先行城市交出的数据表明，这笔账不仅算得过来，而且比想象中划算。

湘潭全面实施按效付费

湘潭市4座污水处理厂在原特许经营协议基础上全部补签按效付费协议，成为全国第一个全面实施按效付费的城市。

通过实施一批撇清水、挤外水、收污水的项目，每年可节省资金5000多万元。更关键的是，原规划的6万吨/日铁牛埠污水处理厂因此无需建设，节省建设投资约3.5亿元、用地约120亩。

这是按效付费最有说服力的证据把外水挤出去，比新建产能便宜得多。治理成效同样可见，湘潭城区污水收集率从2020年的45.75%提升至76.6%，24条黑臭水体消除率100%。

长沙资产、机制、资金三线并进

长沙将城区市政排水设施统一交由长沙水业集团运维，2024年10月起采取委托运营加绩效合同管理的模式，分批移交4621公里市政排水管网、31座泵站，委托运营协议一签就是30年。

资金端的操作更值得同行研究将污水管网运维费纳入污水处理成本，推动管网由公益性资产转变为经营性资产，打通了与国开行的融资合作；首批3区管网资产评估后注入运营公司约6.2亿元；同时争取到2025年超长期特别国债资金20.68亿元。成效已经开始兑现。

2025年，长沙城区污水处理厂年均进水BOD浓度达86.5mg/L，较2024年提升7.2%；城区15座污水处理厂实行按效付费后，预计每年可节约污水处理服务费约1.1亿元。

湖南省级布局正在成形

截至2024年9月底，湖南全省已有16座污水处理厂开展厂网一体化及按效付费试点，全省启动19个试点示范，并争取超长期特别国债和中央预算内资金共138亿元，撬动总投资328亿元。湖南还在全国率先以地方立法形式出台城镇污水管网建设运行管理规定，自2024年3月1日起施行，把按效付费写进了法规。

对企业的启示很直接先行城市的合作主体，无一例外是具备管网诊断、片区运营和资本运作复合能力的平台型公司。管网资产过去因权属复杂、收益不清而少有企业愿意承接，如今却成为锁定30年经营权的关键条件。

五个难题

和解决路径

厂网一体化仍有五个难题，每一个都需要实打实的投入和能力。

底数不清改革的第一步，是先弄明白地下状况。

管网记录着一座城市几十年的扩张过程早年合流制留下的历史遗留问题、雨污分流的未完成工程、图纸与现场的不一致、无人认领的小区内部管网。很多城市在做排水管网一张图，但真正有用的一张图，必须包含管径、标高、材质、病害、权属、流向和溢流风险，还要能动态更新。

否则大屏再漂亮，也只是把不完整的底数做了一次可视化展示。积极的变化是，排查已经在规模化推进，仅湖南一省，32个设市城市已排查排水管网约2.4万公里。

权属分散责任认定不了，治理就无从下手。

市政主干管、小区内部管、企事业单位管、开发区管，对应不同管理主体，平时相安无事，出了问题才发现每一段的责任都难以认定。长沙的解法是行政授权一个统一主体，再以30年长期协议提供保障，用足够长的合作周期换取整合空间。权属问题无法绕开，但可以用制度设计一次性收拢。

投入巨大管网花的是真金白银，收益却难以直接计量。

排查、修复、雨污分流、泵站改造都需要持续投入，而管网收益分散在环境质量、排水安全和污水厂运行效率之中，难以形成传统意义上的收费边界。解决思路已现雏形超长期特别国债和中央预算内资金解决启动投入，管网资产注入和经营性转化解决融资载体，按效付费节约的资金形成长期现金流。湖南对此的概括是盘活一笔资金，实质是把未来三十年的节约额度，转化为当前的投资能力。

激励矛盾干得越好，按老规则反而收入越低。

按效付费存在一个必须直面的矛盾管网修好了，外水少了，按水量计算的收入反而下降，专业工作做得越好，账面收益越难看。这正是绩效合同设计的核心命题进水浓度、污染物削减量、溢流控制必须成为计费变量，让企业的主动投入在财务上成立。湘潭的补签协议、长沙固定加浮动的经费体系，都是对这道命题的作答。

能力断层会运营一座厂，不等于会运营一个片区。

过去运营污水厂，重点在厂内工艺、设备维护、药耗电耗、出水达标。现在要判断低浓度来自地下水入渗还是雨污混接，要在降雨前预判水位、雨中联合调度、雨后复盘溢流。这不是传统污水厂班组增加巡检频次能解决的问题，而是一套全新的片区级运营能力。也正因为要求高，先建立这套能力的企业，将在下一轮市场划分中获得最大份额。

从“建好一座厂”到“管好一座城”

过去二十多年，中国市政污水行业解决的是有没有的问题。污水厂建起来了，处理能力提上去了，行业完成了第一轮规模化成长。这是值得尊重的成绩，也是今天所有改革的基础。

进入存量时代，真正考验城市治理水平的，不再是厂区围墙里的达标报表，而是地下管网里的真实流向、污染物的实际收集、雨天溢流的控制能力，以及一整套跨部门、跨资产、跨主体的系统运营能力。

对行业而言，这是压力，更是二十年来少有的确定性机会。

政策体系已经完备，先行城市已经验证了财务可行性，近百万公里排水管道的排查、修复与长效运维，正在从缺乏机制支撑的支出项，变成有制度保障的市场。

市政污水治理的重心已经从地上转入地下，真正的变革，发生在管网之中，也发生在制度深处。

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原文标题:三成污水处理费，花在了不该处理的水上