有媒体报道，最近环保部建议提高京津冀地区铁路货运比例,以助于解决京津冀地区的大气污染。
根据环保部数据，京津冀地区货物运输主要依赖公路，柴油货车是PM2.5的排放大户，天然气卡车氮氧化物排放甚至高于柴油卡车，公路货运成为京津冀地区大气污染的重要来源。京津冀地区铁路货运能力不足和运价高于公路运输，是造成上述状况的根本原因。在京津冀地区产业结构和能源结构调整取得明显进展后，调整京津冀地区的交通运输结构成为环保部的工作重点。
针对京津冀地区铁路货运能力不足问题，环保部建议出台铁路货运规划，要求大型企业与周边企业对接建设铁路支线，新建大型企业必须配套规划建设铁路专线。针对铁路运输价格高于公路运输的反常状况，环保部建议由中国铁路总公司牵头建立铁路运费全包价格制度，并研究采用铁路集港运输和疏港运输差异化运价模式。
环保部的两项建议虽然是针对解决京津冀地区大气污染问题，不管其意识到与否，已经触及了交通供给侧结构性改革的深层次问题。需要以此为例，举一反三，对现行铁路中长期发展规划、京津冀城际铁路网规划和如何深化铁路改革进行反思，把党的“十九大”报告关于“深化供给侧结构性改革”的要求真正落实到交通运输领域。
京津冀一体化应修高铁还是普通铁路？
按照环保部的数据，京津冀地区27亿吨的货运量中只有10.2%货物依靠铁路运输，84.4%依靠公路运输。2016年我国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）为17%，公路货运周转量的市场份额为49%。这说明京津冀地区比全国平均水平更加依靠公路运输，铁路货运能力更加严重不足,京津冀地区交通运输结构的扭曲程度更为严重。
最典型的，2016年天津港煤炭集港运量完成1.04亿吨，其中铁路运输集港4852万吨，汽运集港5600万吨，约53.85%煤炭靠公路运输集港。公路运输煤炭主要经北京东部和南部运往天津港，其中东线离北京市区最近。这也是造成北京东南部地区PM2.5通常高于北京其他地区的一个原因。如果在北京南部建设一条从“三西”到天津港的铁路货运专线或普通客货混跑铁路，就可以从根本上解决柴油货车经北京地区运煤的大气污染问题，且每年近6000万吨煤炭运量，早已满足铁路货运专线的建设条件,但这条铁路不仅迟迟没有建设，甚至现在也没有列入规划。
京津冀似乎更优先建设只能运人不能运货的高速铁路。根据已获得批复的京津冀地区城际铁路网规划，到2020年前实施北京至唐山铁路、北京至天津滨海新区铁路、北京至石家庄城际铁路等9个项目，总里程约1100公里，速度目标值大都在时速300公里以上，初步估算投资约2470亿元。2030年京津冀还要形成“四纵四横一环”为骨架的城际客运铁路网络。
京津冀的铁路网密度已经是长三角的1.7倍，珠三角的2.36倍，但人口密度远低于长三角、珠三角。京津冀现有高速铁路已存在运能闲置问题。以京津冀人口最多的北京、天津之间的京津城际铁路为例，该城际高铁已经开通运营近10年，但旅客发送量日均尚不足9万，仍在亏损运营。京津城际的日均客流达到18万时，估计才有望实现盈亏平衡。北京天津之间城际铁路状况尚且如此，在京津冀其他城市之间建设城际高速铁路只会比京津城际更差。况且，在北京—天津—唐山通道、北京—石家庄通道上已经有时速350公里的高铁和时速160公里的普通铁路，而且高铁的客座利用率远低于设计水平。但北京直线联接唐山的高铁项目已经开工建设，为缩短半小时运行时间就要投资333亿元；北京到石家庄另一条高速铁路也要建设。这些过度重复建设将造成严重的运能过剩和资源浪费。
资源总是有限的，在京津冀地区铁路货运能力严重不足的情况下，为什么不多建设一些货运铁路，或客货混跑的高标准普通铁路，而要大规模建设只能运人不能运货的高速铁路？
规划建设过多的高速铁路不仅是京津冀的问题，而且是全国性的问题。大规模建设“四纵四横”的2.2万公里高铁，已经造成了三方面的严重问题：
一、中铁总的负债从2005年的4768亿元，猛增到2016年的4.72万亿。高铁的全部运输收入尚不够偿还建设高铁的贷款利息，中铁总已失去还款付息能力。按照目前的发展态势，2020年中铁总的负债将高达8万亿，势必导致铁路债务危机，引发严重的金融风险。
二、我国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从2005年的50%，以每年3个百分点的速度跌落，到2016年只占有17%的市场份额，导致大量用汽车运输煤炭等基础原材料，用稀缺的石油资源换廉价的煤炭资源，严重扭曲了我国的交通运输结构，严重降低了国民经济整体的资源配置效率。美国是世界上公路运输最发达的国家，但其铁路货运周转量的市场份额一直在40%左右。
三、大量依靠公路进行货物运输，特别是用柴油货车运输本应由铁路运输的煤炭等基础原材料，加重了大气污染。2016年我国公路完成的货运周转量为61080亿吨公里。根据环保部的统计，2016 全国货车的氮氧化物排放量365.7万吨、一氧化碳排放986.5万吨。环保部在2017年《中国机动车环境管理年报》中指出：“当前，我国移动源污染问题日益突出，已成为空气污染的重要来源。特别是在北京和上海等特大型城市以及东部人口密集区，移动源对细颗粒物（PM2.5）浓度的贡献高达20%至40%。在极端不利条件下，贡献率甚至会达到50%以上”。如果把我国铁路货运周转量的市场份额提高到美国的水平，降低公路货运的市场份额，将对京津冀地区以及我国大气质量改善产生显著影响。
基于上述三方面的问题，继续进行大规模的“八纵八横”高铁建设将造成更为严重的损失，需要对2016年版的中长期铁路网规划进行调整。高速铁路只能运人不能运货，只有在人口规模大、密度高的京沪、京广通道，才具备建设高铁的基本条件，不能搞全覆盖。我国中西部人口规模小、密度低，不宜进行大规模高铁建设，建设既能运人又能运货的普通铁路比建设高速铁路更有利于当地经济社会发展。
对于中西部地区的快速出行需求完全可以用低成本航空来解决。目前我国低成本航空的市场份额只有6.4%,而2015年美国低成本航空占航空客运的市场份额为31.5%，欧盟为41.2%，东南亚地区则高达56.4%。我国低成本航空市场有巨大的发展空间，但由于体制上的原因，低成本航空发展缓慢。首先，地方政府对建设高铁比低成本航空有更大的积极性。低成本航空的投资规模小，带来的GDP增长远小于高铁，而且高铁主要由中铁总投资建设，不要白不要。其次，民营资本进入低成本航空存在多方面障碍。这些问题需要通过深化改革来解决。
就京津冀地区来说，铁路建设仍存在较大发展空间，但需要对京津冀城际铁路网规划进行调整。一是要多建设一些高标准普通铁路，增加铁路货运比例，优化京津冀的交通运输结构。二是要重点建设大都市区轨道交通和通勤铁路，解决特大城市交通拥堵等大城市病。北京应建设环形加多条放射线的轨道交通网，特别是建设通往燕郊、大厂、香河、廊坊、固安、涿州的通勤铁路，促进京津冀一体化，同时采用TOD模式进行高密度物业开发，抑制北京房价上涨。北京的轨道交通和通勤铁路规模至少要达到2000公里以上，才能支撑北京大都市区的运行。
铁路货运价格高于公路的原因何在?
环保部建议由中国铁路总公司研究采用铁路集港运输和疏港运输差异化运价模式来降低铁路货运价格。但这没有对症下药，环保部没有弄清中国铁路货物运输价格高于公路的真正原因。
中国铁路货物运输价格高于公路运输价格的首要原因，不是因为铁路货物运输的成本高于公路运输，而是要通过提高铁路货运价格来增加收入，弥补客运特别是大规模高铁建设运营导致的巨额亏损。中铁总（原铁道部）只公布各年度的货运收入、客运收入，但不公布货运成本和客运成本数据，但只要稍作较深入的分析，就能得出上述判断。
首先，各国的铁路旅客运输通常都是亏损业务，铁路货运是盈利业务。美国铁路公司只从事货运业务，铁路客运由美国国家铁路客运公司（Amtrak）承担，靠美国政府补贴运营。俄罗斯铁路股份公司的营业收入排名居国内前4位，是俄罗斯赢利最多的公司之一，但盈利来自货运，要通过内部交叉补贴弥补客运的亏损。俄罗斯铁路实行政企分开后，政府承诺负责补贴客运亏损。我国铁路长期以来都是通过内部交叉补贴，用货运特别是煤炭运输的盈利补贴铁路旅客运输的亏损。
我国铁路曾有“不倒（运）煤，就倒霉”的说法。大宗货物运输，特别是煤炭运输长期以来都是我国铁路的主要赢利业务，大秦铁路、朔黄铁路等煤运专线的税前利润可达到其营业收入的40%—50%左右。虽然物价上涨导致铁路运输成本不断提高，铁路货运价格也进行了多次调整，铁路货物运输大体能够保持盈亏平衡或略有盈余。
但我国铁路客运价格自1995年以来一直没有进行调整，2008年以来高速铁路的票价也没有进行调整。随着铁路运输成本的上涨，铁路旅客运输的亏损势必加大，特别是大规模高速铁路建设和运营使中铁总的亏损急剧扩大。中铁总对高铁的收支状况严格保密，但从其公布的负债和客运收入数据，可得出如下判断：即使不考虑高铁的运营成本，高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息，该判断的依据如下：
2016年底中铁总的负债为4.72万亿元，其中至少3.3万亿是建设2.2万公里高铁和购置动车组的投入，按4.75%的利息计算，每年应支付的贷款利息为1568亿元。而中铁总2016年的客运收入为2817亿元，铁路客车保有量7.1万辆，高速动车保有量20688辆，普通铁路客车的数量是动车数量的3倍以上。假设普通铁路客车的客座利用率与高速动车相同，由于高铁票价是普通铁路票价的3倍左右，可以认为铁路客运收入的50%是既有线列车的客运收入，高铁的客运收入仅为1409亿元。
由于高铁的运输收入不够支付贷款利息，更无法负担高铁的运营费用，因此只能靠货运业务来负担高铁的运营费用。为了增加铁路货运收入弥补高铁的运营亏损，最直接的办法就是提高货运价格。从2004年以来经11次调整，我国铁路货运价格水平已由2004年的每吨公里0.08元逐步调整到2012年的0.1151元/吨公里，2013年的0.1301元/吨公里，2014年的0.1451元/吨公里，和2015年的0.1551元/吨公里。2004—2012年的8年间每吨公里运价上涨了0.0351元，而2012—2015年的3年内每吨公里运价就上涨了0.04元。显然，铁路货运价格加速上涨，是为弥补高铁运营日益严重的亏损。
某些货物的铁路运输实际价格还高于0.1551元/吨公里的水平。有媒体披露的一份环保部调研报告显示，“以从黄骅港到邯钢运输矿石为例，铁路运输全部费用约108元/吨（约0.25元/吨公里），公路运输与铁路运输距离大体相当，而其全包费用仅为50元/吨（约0.11元/吨公里）。国际上铁路运价一般为0.1元/吨公里，公路运价为0.3-0.5元/吨公里，中国与国际货运价格体系正好相反”。
世界银行按照购买力平价基于2009年—2013年数据，测算出我国铁路货运价格水平是美国的1.3倍。2016年美国铁路的货物平均运价为人民币0.1816元/吨公里。大宗货物运输存在规模经济，大宗煤炭货物运输的运价一般低于平均货物运价。2014年美国铁路煤炭运输的名义价格换算成人民币仅为0.1248元/吨公里，低于同年我国铁路货运价格的0.1451元/吨公里。
自1980年美国实施Staggers铁路法案改革后，美国铁路公司通过组织变革和技术进步，运营效率获得大幅度提高，铁路货运价格不断降低，铁路名义运价的上涨幅度始终低于铁路投入要素价格的上涨幅度，扣除通货膨胀的影响后，2016的铁路运价水平比1981年低45%。美国铁路的货物运输价格不断下降，降低了全社会的物流成本，产生了巨大的社会效益，我国铁路货物运输价格则不断上涨。
这种靠提高铁路货运价格，特别是煤炭矿石等大宗基础原材料运价，来对高铁的亏损进行交叉补贴，产生了两方面的后果：
一是提高铁路货运价格，把大量货主推向公路运输，又进一步降低了铁路运输的市场份额。铁路货运价格从2004年的0.08元/吨公里提高到2015年的0.1551元/吨公里，与此同时，铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从2005年的50%下降到2016年的17%；而公路货运周转量的市场份额相应地从21%上升到49%。
二是大量的公路货运，尤其是柴油和天然气重型卡车，加大了氮氧化物、一氧化碳、碳氢化合物、颗粒物等有害气体排放。
铁路货运价格高于公路运价的另一重要原因是中铁总（原铁道部）坚持统一调度指挥、统一清算，铁路局不能自主定价。邯黄铁路在北京铁路局管内，连接黄骅港与邯钢的铁路（428公里）于2015年开通运营，河北钢铁集团参与入股邯黄铁路建设，邯钢厂内的车皮经过编组后，可以直接发运至黄骅港。但北京铁路局没有自主定价的权利，而且邯黄铁路是合资铁路，是否有足够数量的货车用于邯钢的煤炭、矿石运输要服从中铁总的统一调度指挥。铁路货运价格、铁路运输的时效性、可靠性都受制于中铁总的统一调度指挥，而三要素又决定了邯钢采用铁路运输还是公路运输。
因此，铁路运价高于公路运价不是简单的定价模式问题，而是涉及了深层次的体制问题，需要通过深化铁路改革来解决。
环保部在京津冀地区的产业结构和能源结构调整取得进展后，开始把工作重点放在调整京津冀地区的交通运输结构上，但这不仅仅是京津冀的问题，也是全国性的问题。高速铁路被认为是一种节能环保的交通方式，但高铁列车主要是克服空气阻力，其能耗远高于普通铁路。更应引起重视的是：靠债务融资进行大规模高铁建设，不仅积累起中铁总无法偿还的巨额债务和日益严重的金融风险，而且铁路货运能力严重不足和要靠不断提高铁路货运价格来减少亏损，导致大量货物转向公路运输，又造成了东部人口密集地区严重的大气污染。继续扩大高铁建设规模，把“四纵四横”扩展到“八纵八横”将使上述问题更为严重。
我国只有12万公里铁路,其中的2.2万公里是只能运人不能运货的高速铁路，我国高铁运营里程已相当世界其他地区半个多世纪建设的高速铁路的2倍，美国铁路营业里程则为22.5万公里。我国高标准普通铁路还有巨大发展空间，但不是高铁。2013年美国参议院预算委员会资深委员和众议院预算委员会主席曾致信美国交通运输部部长，要求拒绝对拉斯维加斯赌城巨头与中铁总合作的西部快线项目贷款，信中写道“我们极为担心资助另一条昂贵、浪费、高风险的高速铁路项目的前景，特别是我们国家正经历的债务危机已经威胁了当前和未来美国人的福祉。我们要求交通运输部拒绝西部快线的贷款申请，并指导联邦铁路复兴与改善资助计划的资金用于能够给纳税人提供合理回报的、更值得的交通基础设施项目”。我国的大规模高铁建设已经严重恶化了我国的交通运输结构。
因此，交通运输领域同样需要落实党的“十九大”报告关于深化供给侧结构性改革的要求，而深化交通供给侧结构性改革的迫切性、复杂程度、严峻程度远远不是其他产业部门通过“关停并转”所能解决的，因为涉及铁路中长期规划的调整、深化铁路改革等深层次问题，更需要中央高层的决断和推动。
作者为北京交通大学中国城镇化中心主任
