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电网输配体制改革不能走双轨制道路—增量配电业务改革的启示

来源:新能源网
时间:2020-10-20 09:34:52
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电网输配体制改革不能走双轨制道路—增量配电业务改革的启示如果将增量配电业务改革看作是输配分开的一种探索。已公布增量配电业务改革试点项目473个。增量配电业务与大电网存量配电业务存在

如果将增量配电业务改革看作是输配分开的一种探索。已公布增量配电业务改革试点项目473个。增量配电业务与大电网存量配电业务存在竞争关系。

关于电网的输配体制问题,中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号文),要求“继续进行深化研究”。一般认为该轮电改暂时不会涉及输配体制改革,其实不然,被认为是最大亮点的增量配电业务改革试点,事实上已经触碰到输配体制改革的问题了。任一个新成立的增量配电企业,无论股权结构怎样,它与目前的电网企业或在法律上、或在产权上均是分离的,完全突破了原来输配合一的体制。这一事实说明继续深化输配体制的研究不仅必要而且迫切。本文即以此为切入点,研究和寻找适合我国国情的输配体制改革方案。

一、承认配电属于竞争性业务不是主观臆断

将配电归属于竞争性业务,主要基于下述理由:

(1)与输电网的集中性、统一性、枢纽性特征不同,配电网具有明显的分散性、局域性、终端性特征,输电网与配电网不可等同对待。(2)配电网是售电的物理支撑,全面提升用户服务水平,开展综合能源服务,离开配电网是无法做到的。鼓励成立售电公司很有必要,但没有理由禁止配电企业售电,配电企业要承担保底供电责任,是当然的售电公司。(3)配电网可以划分为众多供电区,每个供电区的经营者,都由政府按特许经营程序确定,政府还可根据经营期的考核情况,随时进行必要的更换。

不可否认,配电是一种特殊的竞争性业务,这是由电力商品的特殊性决定的。电力市场本身就是一个特殊的市场,承认电力是商品,也应当承认配电是竞争性业务,配电企业是竞争性企业。正因为如此,中央在下发的有关文件中(包括2015年的9号文),不仅一再强调要鼓励社会资本投资配电业务,还明确提出要支持民营企业以控股或参股形式开展配电和售电业务。增量配电业务改革试点,实际上也是在承认配电是竞争性业务的前提下进行的。

二、增量配电业务改革的认识、实践与再认识

增量配电业务改革试点承载着人们太多的梦想,它的目的至少有三个:

(1)通过将增量配电业务推入市场,鼓励和吸引更多社会资本参与配电网建设,探索市场化的配电网建设发展模式。

(2)打破垄断,形成“比较竞争”格局和鲶鱼效应,提高配电网效率和经营服务质量,为经济社会发展提供更好的用电保障。

(3)推动配电网的有源化、协同化、市场化建设,培育综合能源服务新业态,为重塑配电网,加快能源转型探索新的路径。

然而理想很丰满,现实很骨感。从2016年11月到2020年8月(第5批名单公布前),国家能源局共批复了404个试点项目(其中已取消24个)(观茶君注:截至第五批公布,已公布增量配电业务改革试点项目473个,取消24个项目后还有459个)。虽然项目数量不少,但至今取得电力业务许可证的不足四分之一,试点碰到了种种阻力和困难。为解决有关问题,能源局下发了一系列指导文件,还采取了约谈、检查督导、建立通报和直接联系制度等措施,但情况并没有因此好转,似乎还出现了越来越偏离预期的趋势。已投运的增量配电项目,由于配电电价过低等原因,几乎都陷入了仅保本甚至亏损的境地。社会资本投资增量配电的热情已跌入冰点,曾经炙手可热的改革出现了令人心灰意冷的局面。详见《真实价格无法体现,增量配电定价困难重重》《澎湃:增量配电微利或亏损普遍,社会资本热情骤降》《增量配电价格“八大怪”》

从体制上看,增量配电业务改革试点,将配电业务分成了存量和增量两个部分,存量部分继续保持输配合一体制,增量部分则实行输配分开体制。显然,这是对电网输配体制的一种“改良”:即在基本维持原状的基础上,按照“旧者从旧、新者从新”的思路,实行输配合一与输配分开并存的双轨制。

“双轨制”天生就充斥着无法调和的矛盾,增量配电业务改革试点处处受阻,举步维艰,根本原因就在这里。增量配电业务与大电网存量配电业务存在竞争关系,理论上两者是平等的,但事实上增量配电网的接入、运行和发展都受制于大电网。在市场竞争中增量配电企业只是一个“运动员”,而电网企业勉为其难,同时要扮演“服务员、运动员和裁判员”三重角色。在这样的体制设计下,改革试点难以实现预期目标完全在情理之中。

输配体制双轨运行,不一定是改革的初衷,但它的确是增量配电业务改革试点带来的结果。其实,从全国范围看,输配双轨体制早已存在。我国除国家、南方、蒙西三大电网外,还有少量基本上属于配电网或有源配电网的地方电网,它们与大电网的关系与增量配电网类似,双方几十年的磕磕碰碰,也证明输配双轨制不是好的体制。

如果将增量配电业务改革看作是输配分开的一种探索,以此为输配体制的“继续深化研究”提供必要的素材和例证,似乎也完全符合9号文精神和改革的逻辑。但无论从哪一个角度对增量配电业务改革进行总结和再认识,共同的结论都是:我国电网输配体制改革不能走双轨制道路,全面的输配分开势在必行。

三、输配分开的理由和意义

输配分开的理由,根据其重要性和依赖性程度,大致可分为三个层级:

第一层是最基本的、起决定性作用的理由,回答输配分开的可行性问题。这一层次的理由只有一个,即:输电属于自然垄断性业务,配电属于特殊竞争性业务,两者不能等同对待。这个理由如果不成立,输配分开也就无从谈起。

第二层是效果揭示的理由,回答输配分开的必要性问题。依据事物的发展逻辑,输配分开将导致和促使某些改革目标的实现,或者说,一些改革目标的实现是以输配分开为前提的。这些目标包括:(1)形成真正科学合理“管住中间、放开两头”的电力体制架构;(2)输电网和配电网(企业)各自按照市场化要求重新进行功能定位;(3)打破垄断确保配售电充分且公平公正的竞争;(4)吸引更多社会资本参与配电网建设;(5)理顺和规范国家电网与地方电网的关系。

第三层属于关联性理由,是输配分开必要性的补充,它们显示的是输配分开为电网改革发展带来的更多好处。其中包括:(1)为调度与电网一体化管理体制提供合理依据,使其易得到公众的支持;(2)为“厂网分开”与“厂网一体”划分合理界限,巧妙化解二者的矛盾。(3)有利于提升电网精细化管理水平,明晰输电和配电成本,合理确定输配电价;(4)有利于密切配电网与地方政府的联系,更好地促进地方经济发展;(5)有利于重塑新一代电力系统,确保输电网和配电网的发展与时俱进;(6)有利于开展能源转型“人民战争”,加快能源转型步伐;(7)有利于传统发电企业参与配电网及分布式电源建设,促进煤电尽早退出历史。

四、适合国情的输配分开方案设想

如果电力体制改革真的要继续坚持市场化方向,有一点是明确的,就是输配不存在分与不分的问题,只有怎样分的问题。

输配分开有三种基本方式:(1)财务分开,在电网企业内部,将输电和配电业务在财务上分开核算。(2)法律分开,成立具有独立法人资质的子公司,将配电业务交其运营。(3)产权分开,由在资产和行政上均无关联的不同的企业实体,各自经营输电和配电业务。

显然,财务分开方式不适合我国国情,可以从选项中排除。其它两种方式落实到具体方案设计上,有三种选择:

一是产权完全分开方案。剥离所有存量配电业务,由省政府按照有利于开展公平公正竞争的市场化要求,将其特许给若干有能力、有资质的配电公司经营。

二是只在法律上分开方案。由电网企业成立若干具有法人资质的子公司,作为竞争型企业经营配售电业务,为形成竞争的氛围和格局,每个省级电网成立的配电子公司不宜少于5家。

三是法律分开与产权分开相结合方案。考虑40%以下的存量配电业务,由电网企业成立的具有法人资质的配电子公司经营(每个省不少于3家),60%以上的存量配电业务则由省政府特许,交给其他配电公司经营(每个省不少于5家)。

第一种方案对现状的改变最大,实施的难度相对也最大。第二种方案存在的问题主要有两个:一是尽管电网企业内部成立多家配电子公司,与地方电网和增量配电企业形成比较竞争格局,但从全局和数量上看,配电业务基本上还是由电网企业垄断经营;二是由于仅在法律上分开,输配分开的效果不能完全得到体现。第三种方案法律分开与产权分开相结合,可较好地克服前两种方案存在的问题,不仅能打破电网企业对配电业务的垄断,使输配分开的优越性得到较充分发挥,还降低了改革的难度。

实践是检验真理的唯一标准。建议对第三种输配分开方案选择三到四个省电网进行改革试点(这个方案往前可过渡到第一种完全产权分开方案,往后也可退回到第二种法律分开方案),究竟可行还是不可行,需不需要再往前走,抑或要往后退?都可以交给实践来检验和决定。