四、气候风险下的PPP：可用的风险管理工具
近期世行集团基础设施委员会（PPIFA）连续发布报告，提示利益相关者在大型基础设施的规划、建设和运营全过程主动识别和管理气候风险。联合国环境规划署（UNEP）和国际清算银行（BIS）的研究表明近年来巨灾事件的发生频率越来越高，且相比发达国家，发展中国家更易受到气候风险的威胁。例如，2011年3月，洪水造成了南非约翰内斯堡豪登桥（WitKoppen Bridge）坍塌。坦桑尼亚的干旱对Mtera堤坝的影响导致了该地区的长期断电。印度钦奈（Chennai）发生的降雨和洪水灾害造成了整个城市连续数天的断电和交通体系崩溃。新加坡大学的一项研究也发现，亚洲城市最大的11个基础设施完全不具备抵御洪水的功能。
PPIFA认为气候风险对PPP的影响引发了以下问题：
1）在新的风险情境下是否仍然使用PPP模式，需要重新决策。且若预期私人部门要求对气候风险导致的额外风险进行补偿，是否会降低PPP项目对私人部门的吸引力？
2）私人部门提出的用于气候风险管理的新的适应（adaptation）措施可能需要额外的补偿。在竞争性招标采购情景下经济评估标准所占权重较高，PPP采购框架能否激励私人部门在进行适应措施创新的同时确保项目全生命周期的成本最优，且仍具有竞争性力？
3）分散激励（split incentives）： PPP全生命周期服务成本与合同的期限一致，不能覆盖基础设施资产的使用寿命。为加强基础设施全生命周期气候风险的适应和管理，激励机制的结构设计能否使得私人部门在基础设施使用寿命期限内，而不仅仅是在PPP合同存续期内（尤其是当基础设施使用寿命和PPP的合同存续期不同时）确保资本、运营成本和维护成本之间的平衡？
4）委托代理问题：传统意义上，与PPP相关的诸如信息不对称和道德风险等委托代理问题，可以通过合同、监管、透明度和信息披露要求得到缓解。然而，对于气候风险这一类难以界定和分配的风险，委托代理问题更为突出。PPP能否通过提高透明度和信息披露等措施进行气候风险管理，从而减缓委托代理问题？能否通过公共部门和私人部门利益相关者之间更为合理的风险分配杜绝气候风险管理中的寻租行为？
5）合同的固定性和不确定性事件之间的矛盾。原则上，PPP合同的固定性不利于管理如政治动荡、洪泛灾害等突发性事件，这类风险一般通过不可抗力条款进行管理。但是随着气候风险事件发生的越来越频繁，仍然使用不可抗力条款进行应对显然不合适。未来PPP合同能否提供更为灵活的方式应对具有高度不确定性和不可预测性的气候风险是在气候风险框架下需要持续讨论的问题。
目前全球绿色金融领域气候、环境风险缓释和管理工具正在发展之中，例如：
1)基于指数的天气衍生品：例如，可以使用降雨指数预测水坝和水电等水敏感项目的损失，当降水量下降到约定的临界值则启动对项目的赔付。
2)巨灾风险递延提取期权(CatDDO)：在自然灾害发生后可以提供即时流动性的或有信用额度，以帮助成员国家应对灾害和实施重建。
3)主权保险计划：脆弱的、低收入的小国家可能缺乏足够多元化的资产组合，无力抵御极端自然灾害，因此越来越多地寻求保险相关的担保计划。该计划集合相似的周边国家的主权资金建立巨灾风险池，有望降低高达50%的风险溢价。
4)不动产巨灾风险保险：此类保险适用于具有低保险渗透的市场，涵盖与极端天气或自然灾害相关的私人和公共资产，包括基础设施。例如，世行的此类保险具有较低溢价，且可实现对保险金额的100%赔偿。
5)部分风险担保：在政府不能履行其合同约定的责任时，这些保障工具能够对私人部门起到保护作用。但是，只有在合同规定的特定风险导致违约的情况下，这些担保才会进行赔付。
6)多边投资担保机构担保：在PPP结构下，MIGA能够为投资者提供政治风险担保，如货币转移限制和兑换风险（TR）、征收风险、战争和内乱风险(WCD)和违约风险。其中，违约风险担保（BOC）和PPP项目尤其相关，能够保护私人投资者免受政府违约或单方终止合同（比如，特许经营协议，购电协议）带来的损失。在特定情况下，BOC可扩展到国有企业的履约责任。如果由于政府对争端解决机制的干预（拒绝追索权）而使得投资者在特定期限内没能获得判决结果，或者判决结果已下达，但投资者没有收到相应的支付，MIGA将支付赔偿金。在BOC以及不可抗力条款下，MIGA还可能会涉及投资者和政府的协议中的特定条款，明确与气候事件相关的不可预见、不可避免的行为发生时的各方权利和责任。
迄今为止，仅有很少的风险管理工具大规模地运用于水电、风电电站、交通基础设施等易受气候风险影响相关的项目。未来将有更多的为项目增信的保险政策和担保，保证商品和货币稳定性的基于合同的工具，在PPP项目的气候风险管理中起到稳定收入、控制成本、管理现金余额的作用。
五、“PPP+绿金” ：不仅可以很大，也可以很小
当前，全球都在期盼越来越壮观的基础设施工程和创纪录的投资额，然而在各国经济迅速发展的同时，越来越多的国家面临公共服务均等化的严峻挑战。在这一背景下，以社区为单位的雨洪管理、灌溉、分散能效等次地区级、小型公共基础设施的发展中也逐渐引入了PPP模式，类似的项目还包括城镇的固废管理、路灯、停车场，市政公园的发展和维护以及乡村食物仓储的建设和维护等。小型PPP项目不但有利于公共服务的均等化，且有利于培育本地企业、满足不同终端用户的需求、提振本地经济、避免过度依赖外债而引发的财政金融风险等。近年来这类项目在印度等南亚地区以及非洲等地发展的比较迅速。
根据世界银行2014年对小于5000万美元的项目进行的案例研究和评估，这类小型PPP项目的特点是可借鉴的经验少、缺少标准化合同、信用级别低、管理成本过高，因此很容易在政府治理框架中被忽视，导致制度和规则保障的缺失。而这类项目的融资支持，不能仅依赖于融资产品和服务的改进，更要在政策渠道、融资机制和多层次国际合作上取得突破。
首先，鉴于独立的小型项目无法通过发行债券进行融资，短期和中期内商业银行融资仍将是小型项目的主要融资渠道，可创新合同条款降低信用风险，简化融资程序，加强商业银行内部能力建设，使商业银行更加了解小型项目及其风险，从而为项目提供包括增信和债务融资等在内的服务。同时探索引入“收益性公司”等聚合机制，推进贷款合同标准化，尝试通过跨地域聚合小型项目并以资产证券化、绿色债券等方式为项目提供长期资金支持。
其次，建立适合小型项目的融资机构和可复制的金融解决方案。以世行推荐的小型项目融资机制为例，受资助国家/州政府和IFC可以共同建立损失分担机制，两者共同承担50%及以下的一级损失（分担比例可以是受资助国家15%，IFC 35%，受资助国家的损失分担部分由世界银行的部分信用担保工具支持），其余更为细节融资设计可因地制宜。除了担保工具，还需要发展项目发展基金、“绿色挑战基金”等为创新型小型项目提供融资，以鼓励绿色标准领先的、具有发展潜力的新项目的展开。
图2 世界银行小型PPP项目融资解决方案
长期来看，为小型绿色和社会项目提供长期可持续的融资，需要系统梳理小型项目融资市场的法律和监管约束、融资体制和机制上的障碍，并且破除发展融资租赁及养老金和保险金等机构投资者参与投资的屏障。
PPP不仅可以提供基础设施和公共服务，也是减排降污、提升能效，创建绿色岗位，促进社区发展，提供更加符合人类未来需求的公共服务模式等多个目标的综合性载体。从以上五个案例不难看出，在PPP项目中贯彻环境、社会和经济的可持续发展目标，政府的政治意愿和领导力是先决条件，这不仅体现在将政治意愿贯彻到PPP法律法规和整体的政策框架之中，还需要从项目招投标开始到项目运营的整个生命周期以一系列具体的规范、导则和管理工具予以保障，更需要多层次、灵活性、定制化的融资方案以覆盖增量投入并切实降低私人部门风险。
绿色金融的大力发展也预示着未来PPP项目的资金来源将更加多元化，例如增加绿色基金、绿色债券等“绿色”资金来源并享受政策上的“绿色通道”；增添环境权益资产等可抵押的“绿色资产”；增加新能源发电收益权，“绿色汽车”贷款，建筑物能效改进贷款等可供证券化的基础资产；获得能够与可持续基础设施质量、服务寿命及环境和社会影响相匹配的绿色资产评级等。
PPP与绿色金融殊途同归于满足可持续发展诉求，以人为本的绿色项目，而绿色项目的发展仍有诸多切实难点需要突破。例如，需要建立绿色先进技术项目库，明确各类基础设施绿色标准；增强金融部门、各投资主体对环境要素价值、能效提升效益及可持续供应链经济收益的敏感度。更重要的是如何通过着眼于PPP的物有所值，以PPP实施全过程的价值评估与绩效考核体系切实引导基础设施全生命周期中环境和社会外部性的内部化。
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