【专家解说】：《土地管理法实施条例》第五十七条只规定了审批的要点，本文结合现有规定，分析了先办临时用地再转一般建设用地的情形，并根据临时用地的审批原则，探讨了审批程序中的必要环节。 《土地管理法实施条例》第五十七条规定的审批要点包括:在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。同时作出了禁止性规定，即临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。针对特定行业的临时用地审批，部委和地方的有关文件作出了相应规定。 先办临时用地再转办一般建设用地手续的情形 有的地方为规避法律制裁，对于应当办理一般建设用地手续的情况，用办理临时用地手续代替，然后拖延时间，甚至通过多次续办的方式无限期拖延，直至办理正式用地手续。这种做法实属非法批地行为，应该给予制裁。但也存在依法先行办理临时用地手续的情况。如石油天然气生产用地，《国土资源部办公厅关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》规定，石油天然气生产企业按照上级主管部门下达的生产计划，于每年年初，向拟钻井区域所在地市、县级土地行政主管部门通报产能及配套设施拟使用土地的有关情况，先按临时用地申请办理有关手续;每年下半年，再一次性由石油天然气生产企业将产能及配套设施所需建设用地进行汇总，依法申请办理正式用地手续。对于无明文规定的，必须依法直接办理正式用地手续。 临时用地的审批原则在临时用地审批中，应当遵循以下原则:一是能不用则不用。尽量在已批准的建设用地范围内解决临时用地问题。二是尽量少用好地。非用不可的，应尽量使用未利用地、劣质地和建设用地，尽量少占耕地特别是基本农田。基本农田是审批建设用地的禁区，但对于临时用地，由于不改变权属和用途，则没作出特别规定进行禁止。国土资源部、农业部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业局《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》也只规定，不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。三是合理补偿。应按《土地管理法》第五十七条的规定，签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。四是用途管制。按《土地管理法》第五十七条规定，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。五是使用期限限制。临时使用土地期限一般不超过二年。六是及时恢复原则。《土地管理法实施条例》第二十八条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内恢复种植条件。《国土资源部、国家经贸委、水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》规定，临时用地按照“谁破坏、谁复垦”的原则，由建设项目法人负责复垦。建设项目法人没有条件复垦或者复垦不符合要求的，依法缴纳土地复垦费，由当地人民政府负责组织复垦。复垦后的耕地面积应不少于占用的耕地面积。《草原法》第四十条规定，占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。 临时用地的审批程序目前由于法律授权市、县土地主管部门负责临时用地审批工作，上级没有统一的规定，因此各地需要依法并结合实际自行设计程序，有的地方已经出台相关规定，有的地方则并不完善。笔者认为可按以下主要程序进行:一是用地单位先到规划部门办理临时用地规划许可证或选址意见书。同时，临时使用公路两侧控制范围内土地的，应办理交通或公路主管部门的审查意见;临时使用林地的，应办理林业主管部门的审查意见;临时使用水利工程控制范围内土地的，应办理水利主管部门的审查意见;需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。办理后提交土地所在地的县级以上土地主管部门。二是向土地主管部门提交临时用地申请、规划许可证或选址意见书、建设项目立项批准文件等。企业法人营业执照、法定代表人身份证明及法定代表人身份证复印件等。三是经现场勘查制作临时用地平面布置图、标明临时用地位置的土地利用现状图和土地利用总体规划图。四是根据土地权属，临时用地单位与原国有土地使用者(未确定使用者的则由当地土地主管部门代表)签订《临时用地合同》，并按照合同约定进行补偿。《临时用地合同》与用地补偿费支付凭证提交土地主管部门。五是占用耕地的要与当地土地主管部门签订《土地复垦协议》，并视情况交纳复垦保证金支付凭证。六是制作勘测定界图。七是土地主管部门进行集体会审。《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》规定，临时用地审批等事项都要纳入会审范围。执法监察机构必须作为会审单位参与会审，对有违法行为的项目实行“一票否决”。八是批准后进行临时用地登记，颁发《临时用地批准书》或其他证明文件。 有的地方规定要办理农地转用，其实是没必要的。因为是临时用地，即使在作变更调查时，用途仍为原用途。农地转用不但程序复杂，影响审批效率，也不符合法律设定临时用地审批的原义。
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