1 地区垄断。即区域性市场壁垒。地区垄断从狭隘的地方保护主义出发, 采用各种不合理手段制造障碍, 限制地区间经济贸易往来, 割裂地区间的资源联系, 损害市场统一与公平竞争。其具体表现方式是: (1) 限定单位和个人只能经营、购买、使用本地商品或者只能接受本地经营者的服务, 限制辖区内外地商品的销售, 或者要求其销售外地商品时必须搭售本地产品, 或者就销售外地产品的范围与数量做出限制。(2) 在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域线边界设置关卡, 阻碍外地商品进入本地或者本地商品运出。(3) 对外地商品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格, 或者实行歧视性收费标准。(4) 对外地商品或者服务采取与本地同类商品或者服务不同的技术要求、检验标准; 对外地商品或者服务采取重复检查、重复认证等歧视性技术措施; 对外地产品和服务不合理地提高产品质量检验或卫生检查标准, 限制外地商品或者服务进入本地市场。(5) 采取专门针对外地商品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段, 实行歧视性待遇, 限制外地商品或者服务进入本地市场。(6) 通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式限制或者排斥外地经营者参加本地的招投标活动。(7) 以采取同本地经营者不平等的待遇方式, 限制或者排斥外地经营者在本地投资或者设立分支机构; 对外地经营者在本地投资或者设立分支机构实行歧视性待遇, 侵害其合法权益。(8) 运用价格手段, 对外地产品提高进价、压低销价, 提高批发价、降低零售价等, 使经营者无利可图, 只好放弃该地市场。(9) 制定实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定, 如政府明文规定本地经营者不得销售外地商品, 当地职能部门限制本地产品、技术外流等等。
2 部门垄断。指行业管理者为了保护本行业的利益违法运用行政权力限制竞争的行为。各部门利用自身行政职权和特定优势, 控制市场、独占经营, 剥夺了非本部门、本行业的市场主体的公平竞争机会, 损害公平竞争的行为。具体表现方式是: 第一, 部门的行政管理机关下设服务公司, 变相开办经济实体, 利用手中的审批权、物资权、信贷权、税收优惠条件、价格优惠等, 参与同行业的不平等竞争。
第二, 为保护本部门、本行业企业的经济利益, 封锁市场, 限制行业、部门外其他经营者的正常经营活动。第三, 限定客户和消费者只能购买本部门、本行业下属或挂靠企业生产或经营的商品。第四, 限定客户和消费者购买本部门、本行业关系户的商品。
否则, 即利用手中职权对经营者进行刁难。第五, 限定客户和消费者接受指定单位的有偿服务。如某市旅游局规定, 凡到该市旅游的, 只能到其指定的旅游“定点宾馆”就餐住宿, 否则拒绝提供有关服务等。
3 行政性强制行为。政府不适当干预企业的经营自主权, 强制企业购买、出售某种产品或与其他企业合并等违反市场竞争原则的行为, 如以拒绝给予行政许可等方式强制他人购买其指定的商品。同时还有政府纵容下的卡特尔行为。
行政性垄断与反垄断法的关系及解决途径
(一) 行政性垄断与反垄断法的关系
上述对我国经济领域行政性垄断的分析, 看出我国经济领域行政性垄断的产生和存在有着复杂的历史因素和国情因素, 其解决之道不能急于求成, 企图用一部《反垄断法》就一劳永逸地解决的思路是行不通的。换句话说, 我国经济领域的行政性垄断不能全部纳入《反垄断法》进行规制。主要原因是:
1 反经济性垄断才是反垄断法的主要任务。从各发达国家反垄断法产生的历史背景看, 反垄断法只是在社会经济发展到一定阶段、经济垄断产生并泛滥以后才出现的。因此, 发达国家反垄断法所规制的仅仅是原有法律无法对其进行控制的经济垄断。而对于那些行政性垄断即行政权力滥用所造成的垄断, 从其生成的历史时间顺序看, 其产生和存在要先于经济力滥用所造成的垄断, 但前者的存在却始终没有导致反垄断法的产生。究其原因, 主要是因为行政性垄断自有相应的法律对其进行规制, 而反垄断法不需要也不能予以全部规制。
2实践证明单纯靠法律不能很好解决行政性垄断。目前, 我国现行有效的与控制政府型垄断有关的法律文件至少在二十件以上, 既有全国人大常委会通过的法律, 也有国务院发布的行政法规, 还有国务院各部委以及地方政府颁布的行政规章, 其中主要的是《反不正当竞争法》。如该法第七条、第三十条就是针对行政性垄断, 保障自由竞争的实现。
十多年来的实施效果证明, 总体上说并不能令人满意, 甚至有纵容政府型垄断之嫌。其原因是多方面的, 仅以第三十条规定来看, 工商行政管理部门虽然是不正当竞争行为的监督检查部门, 但它无权对政府型垄断行为进行处理和制裁, 有权处理和制裁政府型垄断的机关是同级机关或上级机关, 而且其处理结果也只是责令改正, 情节严重的也不过是对其直接责任人员给予行政处分。
3 经济领域的行政性垄断必须结合实际逐步解决并另辟蹊径。中国竞争性领域的行政性垄断已经取消, 基础领域的反垄断改革有了良好的开端, 取得可喜的进展, 如电信改革、民航改革等等。对行政性垄断的改革是对政府部门的职能和权力和利益的改革, 矛盾和困难很多, 不可能一蹴而就。同时, 行政性垄断领域具有许多特点和复杂性, 如一定或相当程度的自然垄断性、一定和相当程度的公益性、某些领域的国家安全性、全局性。操之过急, 可能会危害人民群众的切身利益, 损害群众的权益, 激发各种矛盾和纠纷, 甚至造成社会的不安定。
(二) 我国经济领域行政性垄断的解决途径
即将出台的《反垄断法》不能也不会成为我国经济领域行政性垄断一揽子解决的法宝, 因此行政性垄断还会存在下去。但其存在对构建社会主义市场经济体系和广大消费者权益产生的危害, 使行政性垄断退出历史舞台成为必然的选择。改革才是解决我国经济领域行政性垄断的唯一途径, 要从以下几个方面着手:
1 实行政企分开, 行政部门完全退出垄断。当前, 我国的一些政府或其部门既是行政机关同时又拥有国有资产的所有、管理和经营的职能。要打破行政性垄断, 必须改革这种政企不分的体制, 把国有资产所有、管理和经营的职能从政府部门完全分离出来, 由企业独立自主经营。
2 实施产权多元化, 国有资本逐步退出垄断。产权多元化的前提是资本投入多元化。要通过单项立法, 使国有资本逐步退出垄断, 允许非国有资本进行投资。如私人投资建设机场, 外国资本进入通信设备制造业, 合资组建航空公司, 采取BO T 方式兴建高速公路, 允许外资进入铁路建设和铁路货运业等。
3建立现代企业制度。把目前行政性垄断中政府直接经营的企业, 按照党的十四届三中全会关于产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的要求, 逐步建立现代企业制度, 使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体, 逐步实现经营由行政化向市场化的转变。
4 以单项立法的方式, 建立规范的法律体系。
经济发达国家在政府型垄断行业的政府管制是在先立法后改革的原则下进行的。如美国早在20 世纪70 年代, 对铁路运输业实行了以放松管制为主要特征的政府管制体制改革, 分别在1976 年和1980 年颁布了《铁路复兴与管理改革法》和《斯塔格斯铁路法》。日本在1986 年1 月通过了《国有铁路改革法》后, 在1987 年将国有铁路分割组成7 个客、货运股份公司。英国政府在电信、煤气、自来水和电力行业实行重大政府管制体制改革时, 分别颁布了《电信法》、《电力法》、《铁路法》、《煤气法》和《自来水法》等法律, 使政府管制体制改革具有了明确的法律依据和实施程序, 也使改革取得了好的效果。这种单项立法、逐步打破垄断的做法不失为我国的一种模式选择。
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