在《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》发布后，2015年底又相继出台了6个电改配套文件。配套文件涉及的重点任务之一是有序放开发用电计划，更多发挥市场机制的作用，逐步建立竞争有序、保障有力的电力运行机制。
长期以来，发用电计划作为年度电力电量平衡方案，有力保障了电力供需平衡、电网安全稳定运行，特别是在电力供应紧张时期发挥了重要作用。然而，随着我国电力供需形势变化，计划模式下的电力生产管理已经不能完全适应供求关系变化和市场化改革的新要求。
有序放开发用电计划，离不开电力市场体系建设的同步推进。要不断扩大参与直接交易的市场主体范围和电量规模，逐步建立市场化的跨省跨区电力交易机制，最终建立符合国情的电力市场体系。在电力市场体系比较健全的前提下，应考虑全部放开上网电价和销售电价。改革从不是一蹴而就的，有序放开、逐步过渡，保障改革过程中的风险可控，对于电力工业尤为重要。
▼计划模式的弊端与放开
计划模式下的电力生产管理制约了市场发挥资源优化配置的作用，无法形成正确的价格信号以体现不同时段和不同区域的电力供求状况，不能充分引导电源优化建设布局以及用户资源投入。
另一方面，计划模式下的电力生产管理也对发电企业节能减排的激励作用有限，其经营效益主要由年度发电计划决定，企业之间利用小时数差异较小，缺乏降低成本、提高机组效率、节能环保的主观能动性。此外，一定程度的行政干预也不容忽视。结合本地区经济利益和社会稳定等因素，政府部门对发电计划制定存在不同程度的影响，也间接导致跨省区送电发展缓慢。
在此背景下出台的《关于有序放开用电计划的实施意见》强调了“有序放开、平稳过渡”。其主要特点体现在以下几个方面：
（1）发挥市场在配置资源中的决定性作用。放开发用电计划，意味着电厂的发电量、上网电价将通过市场竞争来决定，同时用户的用电量和销售电价也由市场形成，其与电价改革、售电侧放开、大用户直接交易等紧密相关。反过来看，如果没有形成完整的电力市场体系，缺乏市场交易机制、电价形成机制、售电侧放开的支撑，市场配置资源的决定性作用无从发挥，发用电计划放开也将无法实施。
（2）过渡期施行计划与市场手段并存的“双轨制”。即通过直接交易实现市场定价以及维持现状的政府定价情形同时并存。通过保留一部分公益性、调节性的发用电计划，保障优先购电与优先发电，这部分不参与市场竞争，仍然维持政府定价；再将剩余的发用电计划通过直接交易、电力市场等方式释放出来的，交给市场进行配置。进一步强调了放开计划“试点先行、稳步推进”的有序性，逐步放大直接交易的比例，建立、规范和完善直接交易机制，在此基础上积累经验、完善规则，进而向全国范围推广。
（3）为无议价能力用户的用电提供保障。目前，我国居民、农业和重要公用事业和公益性服务等的用电价格相对较低，这一部分如果完全放开，用电价格有可能显著提升，进而影响社会稳定与居民生活。《意见》明确，一产用电、三产中的重要公用事业、公益服务行业用电，以及居民生活用电优先购电，这体现了电力普遍服务的基本属性，为无议价能力用户的用电提供了重要保障。
（4）促进清洁低碳能源发展，推进节能减排。一方面，在保障优先发电方面，纳入规划的风能、太阳能、生物质能等可再生能源发电优先发电，落实可再生能源发电保障性收购制度；同时，在加强电力外送和消纳中明确提出，跨省跨区送受电中原则上应明确可再生能源发电量的比例。《意见》为明确可再生能源在电力市场中的发电优先顺序提供了政策保障。
