2016年2月5日，国务院“罕见”地于同日发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》两个文件。
众所周知，产能过剩一直是近年来我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题。国务院于“十三五”规划开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见，而且首次提出了煤炭行业的产能过剩问题。这说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后，产能过剩依然是新常态下中国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“顽疾”。而且与以往时期相比，处理产能过剩问题已经更加刻不容缓。
“十一五”“十二五”越减越多
长期以来，我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大规模投资扩张。统计显示，上世纪90年代以来，我国投资出现过三次明显的加速增长期，分别出现在1993年、2003年和2009年。持续的高强度投资必然造成产能增长超过需求消化能力，产能过剩也就在所难免。除了传统产业，部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业，短时期内投资过度，致使产能严重过剩。
为解决产能过剩问题，我国政府采取了诸如产业政策、环保政策、财政货币政策等多方面的应对措施。2005年11月，国务院常务会议把钢铁产能过剩作为调控的“靶心”。2006年，国务院出台了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，从信贷、土地、建设、环保、安全等方面强化了管理，严格控制新上项目，重点调控行业的投资增速。2007年以后，几乎每年的中央经济工作会议都把“解决产能过剩问题”列为下一年经济工作的重点。2009年9月，国家发改委等十部门联合宣布，对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业，国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。
“十二五”以来，抑制产能过剩更是成为国家宏观部门调控的重要内容之一。2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务。2013年10月，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下称《指导意见》）指出，化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，并提出了通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展的目标。
然而，从搜集到的数据看，几个主要行业的产能利用率变化情况大致如右图：
从图表数据看出，自2013年10月发布《指导意见》后两年多以来，产能过剩并未得到根本性的有效治理，有些行业的产能过剩甚至还有所加剧，产能过剩状况依然十分严峻。中国欧盟商会主席伍德克表示：“中国在过去十年并没有按照计划解决产能过剩问题，这使得情况更为恶化。”究其原因，治理产能过剩虽然是着眼于供给侧的，但产能过剩状况却与供给及需求两者均密切相关。
从供给端看，国内的现实情况是，每年都在压缩过剩产能，以钢铁行业为例，根据工信部公布的数据，2010年至2014年，我国累计完成淘汰落后炼铁产能12135万吨、炼钢产能9287万吨。2016年政府工作报告公布的数据是：近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。与此同时，虽然投资增幅已经下降，但仍然在上马新项目，新增产能甚至超过压缩产能，抵消了压缩产能的效果。中国钢铁工业协会公布的数据显示，2014年我国淘汰炼铁产能3000万吨左右，同时新增炼铁产能3000万吨，虽然较2013年下降36.2%，较2012年降幅过半，但新增炼铁产能与淘汰炼铁产能基本相当，当年全国实际炼铁总产能较上年基本未变。
从需求端看，“十二五”以来，我国经济增长持续放缓，从2011年的9.3%降至2015年的6.9%。经济下行造成总需求下降，致使在产能已经压缩的情况下，相对的产能过剩情况并未好转。以煤炭行业为例，在经济下行、能源结构转换与新能源消费增加的情况下，我国煤炭行业自2012年起步入寒冬，甚至出现了“量价齐跌”的惨烈景象。国家统计局的数字显示，到2015年年末，全社会存煤已持续48个月超过3亿吨。但国内煤矿现有生产能力40亿吨左右，在建规模11亿吨，我国煤炭产能过剩问题十分突出。
