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被遗忘的试点
我国排污许可的实施可以追溯到1985年，最初是在上海的水污染物排放许可证上得到应用。
从上海青悦的调研数据可以看出，30年来，全国已有浙江、江苏、内蒙古、四川等25个省份不同程度地制定了本地排污许可证相关法规，占比超八成。在已经进行了污染物申报登记的企业中，有30%左右获颁了排污许可证。
不过，这项已被欧美发达国家证明行之有效的排污基本制度，在我国推行的效果并不尽如人意。
2004年，原国家环境保护总局（现环保部）便在地方开展排污许可证试点工作。根据相关省局的推荐，环保总局决定在唐山市、深圳市、沈阳市、杭州市、银川市、武汉市等6座城市，进行综合排污许可试点工作。
如今12年过去，不仅是唐山，南方周末在回访其他城市时发现，一些城市早已忘记自己是试点。
“银川是试点城市吗？请将当年的试点文件信息和采访函一起发过来吧，我们要先了解一下试点背景。”银川市环保局办公室工作人员童晓庆说。
地处西北的试点城市银川，和唐山的反应如出一辙。南方周末对试点文件及报道进行了说明，在后来的回函中，银川市环保局介绍了自1997年以来当地执行排污许可相关法规的情况，而2004年的试点工作仍然付之阙如。
尽管属于最早的先行者，银川市排污许可制度在实践中仍较为简单。根据其2010年之前所遵照的法规条例，银川的排污许可证发放主要都是围绕饮食娱乐业，目的在于“遏制居民住宅楼下擅自开设有油烟、噪声污染的经营场所的局面”。而对于违反排污许可要求的排污单位，其所面临的处罚只是“卫生、工商等行政管理部门不予核发《卫生许可证》和《营业执照》”等措施。
“我们所做的工作，就是省里出台什么样的法规，我们执行什么样的法规，唐山只是一个地级市，不管之前有没有试点，这里的工作没有什么特殊之处。”上述唐山工作人员说。河北省近年来排污许可证相关法规更新过数次，每次各有偏重，唐山则按照最近的部署执行。
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环评和排污许可，缺乏明晰界定
这项制度多年来推而不广的原因远远不止这些。
“现行的排污许可证没有硬性法律效应。”吉林省上述负责人说，“那企业为什么要拿许可证呢？是因为企业在办理其他手续中这是一个前置条件。比如说要去工商部门办某个证件，有了这个需求它就来办排污许可证，没有需求就不办。”
这说明该项制度缺乏有效的顶层设计和具体的实施办法。尽管环境保护法、水污染防治法和2016年1月1日开始实施的大气污染防治法，都对排污许可证作出明确规定，但这仅是原则要求，不具备可操作性，尤其缺少对拒不领证、逾期拒不改正等行为的制约措施，这导致环保部门对这些环境违法行为难以实施监管和处罚。
“问题在哪，其实就是管理制度问题。”赵笠钧直言不讳地说道，“以前我们上一个项目先要通过环评，环评完了就是项目‘三同时’（指建设项目的防治污染设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用），等到项目试生产达标之后，这个过程就算完成了。接下来就是猫捉老鼠的关系，你来检查，我有些设施就开着，等你一走我就关掉。所以从政府执法上来说需要很大力量投入，否则可能就监管不到位；从企业角度来讲，也留下钻空子的机会。”
环保部于2008年和2014年分别发布过《排污许可证管理暂行办法》（征求意见稿），但目前都未见正式文件出台。南方周末从几位接近环保部的专家口中得知，征求意见工作虽然完成了，但稿件内容仍然在做“系统性修订”。
然而，国家层面的排污许可条例没有出台，顶层设计工作就难言结束。在原有概念下，环评、三同时、排污收费等环境管理制度和排污许可制度也可能出现定位混乱。
陆朝阳认为，环评和许可证定位不清楚，会导致证照核发问题。早期排污许可证一直作为环评中一项内容存在，而环评核定污染物排放量的程序，和排污许可核发过程十分相似，以致环评和排污许可证没有清晰的界定。
“发证之后，监管无力也是我国排污许可证难以收效的重要因素。环评竣工验收以后给你发个证，发完以后就束之高阁。”陆朝阳说。
