谁不愿改革？
陕西这场触及敏感利益的改革，一开始便阻力重重。
在吴舜泽看来，陕西各地的垂改共有3种模式：垂改度较高的是分局模式，区环保局直接作为市局的分局，例如咸阳和延安；还有一种是县环保局作为市局的直属机构，但仍作为地方政府的工作部门；最弱的一种是只对领导干部实行双重管理。
安康市属于第三种。2002年陕西省垂改文件出台后，各地市在一年内陆续出台相关落地的实施办法，而安康市的实施办法则延迟到2006年才发布。
《安康市环境保护管理体制改革实施意见》是这样规定的：市、县区环境保护行政主管部门是同级人民政府的工作部门，县区环境保护局的机构、编制、人员、资产、经费供给等维持现状，仍由同级人民政府管理。
“垂改的肇起就是安康水污染事件，结果到头来安康还是落实垂改最差的。”陕西省环保厅一名官员叹气。而这种尴尬，源于没有法律制度的约束，且全国没有先例。
“安康当时可能认为他们环境问题并没有那么严重，工业企业比较少，所以当时的领导干部对垂改的问题上比较懈怠，认识不足。”上述官员对南方周末记者分析原因，“还有现实问题。安康地处陕南，经济发展落后，各县环保局机构、人员上划后，市级财政恐难以支撑。”
安康采取了一种变通的办法——市里只把县环保局的“官帽子”管起来了，这样看似也相当于实行了垂改。
与此同时，陕西省环保部门也在想方设法督促安康落实垂改。2005年，因垂改执行不力，安康在目标考核中受到来自省里的批评。“省环保厅作为省政府组成部门，并没有权力去强制干预地方政府做事，毕竟不是隶属关系。我们只能通过考核加压等方式对地方进行引导，促使他们逐渐转变思路。我们也不能给他限定一个明确的期限，要求必须在什么时间完成。这也是安康在这件事情上比较慢的原因。”
“陕西省在历次检查考核中，不断指出安康的问题，要求他们尽快落实垂改要求。我们在和他们市政府座谈时，首先提的就是理顺环境保护体制问题。”张育奎说，“我们和当地环保部门建立协作机制的时候，首先就提这个事。”
环保部门被当做“外人”
在接受笔者采访时，咸阳市秦都区环境监察大队大队长鲁萌正在处理一起推延多时的案件：在一处城中村，居民楼与畜牧业养殖散户做起邻居，引来住户向环保部门投诉。环保部门希望国土部门可以配合养殖户进行搬迁，解决其土地问题。然而一年过去了，国土部门依然没有动静。
垂改之后，这位咸阳市秦都区环境监察大队大队长依然需要面对基层环保责任不清、执行不力的窘况，像这样部门配合难题经常遇到。“我们曾经关过小炼钢厂，但是关停过后发现，他们在一些很隐秘的地方，晚上继续偷偷生产。就算被发现，过段时间换一个地方又开始偷偷地干。几部委曾经联合发文，查处违法企业，电力部门采取停电等措施。但实际情况是：我们给电力部门去函以后，经常没什么结果。”
垂改上划的是机构和人员，但并非业务。区县环保部门业务内容与上划前并无太大差别。“我作为执法大队长，区政府免不了我的职，这一点给我吃了颗定心丸。”咸阳市环保局渭城环境监察大队大队长李冲认为，但是这并不意味着执法过程中不需要其他政府部门的协调。
“有的地方政府将环保部门当作‘外人’，在决策部署、协调指挥、执法行动以及关停违法企业、配套落实污染防治资金、环保能力建设等方面支持不够、投入不大……”《陕西省环保机构市以下垂直管理评估报告》提到。
从政府部门协调效果来看，陕西的这场改革仍任重道远。
