“有的地方政府将环保部门当作‘外人’，在决策部署、协调指挥、执法行动以及关停违法企业、配套落实污染防治资金、环保能力建设等方面支持不够、投入不大……”
“垂直管理后，部门之间协调工作由亲兄弟之间的协作变为邻里之间的协调，沟通配合难度增大，‘牵头的牵不动，协调的不管用’成为普遍现象。”
“垂改首要问题是要落实对地方政府的责任监督问题，这是目标，至于如何调机构、调人员，这些是手段。目标和手段不能颠倒。”
县环保局长们在会场上拍打桌子，情绪激动。“你们把我的手和腿都‘砍’走了，把我变成个植物人，我还干什么？”几个月前，陕西省环保厅办公室主任张育奎在关中地区调研环保机构垂直改革（以下简称“垂改”）时，对当时基层的僵持记忆犹新。
2016年9月22日，中央发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，一场旨在厘清政府环保责任的全国改革拉开巨幕。在新闻吹风会上，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽称之为“根本性改革”，“要动体制、动机构、动人员”。
而陕西作为全国首批申报试点的省份，已是第二次迈入改革洪流。第一次则是在14年前，陕西一省自主探索市以下地方环保机构垂改。
14年风雨兼程，先行者似乎一肚子苦水。“垂直管理后，部门之间协调工作由亲兄弟之间的协作变为邻里之间的协调，沟通配合难度增大，‘牵头的牵不动，协调的不管用’成为普遍现象。”2016年8月，《陕西省环保机构市以下垂直管理评估报告》对此总结。
始于一起水污染事件
近期，张育奎和陕西省环保厅污染物排放总量控制处副处长李强，及人事处另一位同事，兵分三路，分别前往关中、陕南、陕北调研，三人也是陕西省环保厅垂直管理办公室的主要工作人员。其中张育奎是本次垂改的临时牵头人。
李强2001年来到环保厅人事处参加工作，第一份工作就是参与陕西省环保系统垂直改革。2002年8月，《陕西省市以下环境保护行政管理体制改革意见》正式发布。彼时，张育奎在延安市环保局工作，对全省垂改政策进行落实。
面对笔者，李强用“前无古人”来形容陕西省当年实行的市以下垂改。这是全省范围内自上而下的制度创新。
“我们是全国最早一个实行市以下环保机构垂改的省份，这是为了解决环保体制存在的障碍。”张育奎说，“2000年，陕西省委、政府把强化市级环保部门‘三统一五加强’职能、解决地方政府存在的‘三该三不该’问题列入重要议事日程，进行专门分析研究。”
这两项政策直指当时地方环保系统的沉疴。其中“三该三不该”的第一项，即是“应该履行环境保护责任制，不该违法违规进行地方保护和行政干预”。
这亦是垂改试图改变的基层弊病：地方政府环保责任不清、环保监测造假、执法受到干预……在目前全国垂改方案中，市级环保机构负责人的任免，将由省级环保部门党组提名，市级接受省级环保部门、本级政府的双重管理；县级环保局作为市级环保局的分局，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。
未来，省级环保部门将聚焦在对市县环境质量的监测考核和环保履责情况的监督检查，市县环保部门聚焦属地环境执法和执法监测。
而在14年前，促使陕西省时任领导下决心对环境管理体制“动手术”的直接原因，则是2001年7月，安康市旬阳县发生的铅锌矿污染汉江水质事件，事件暴露出执法不力、体制不顺等问题。
在当时国家环保总局的通报中，旬阳县政府降低门槛招商引资，在汉江及其支流边建设了13家铅锌选矿企业，设备简陋，无任何防洪、防渗和防漏措施，排放废水严重超标，污染汉江情况严重。最终13家选矿厂全部关闭，旬阳县政府书面检查，副县长行政警告处分，撤销了县环保局一名相关副局长职务。
垂改工作交由当时陕西省环保局完成。据李强回忆，14年前具体负责垂改文件起草工作的主要是人事处的老处长和一位分管纪检组长。由于调离岗位时间过去甚远，上述时任负责人婉拒了南方周末记者采访。李强参与了一部分的全省摸底和调研工作。
《陕西省市以下环境保护行政管理体制改革意见》最终的形成，主要立足于解决“三该三不该”问题。改革方案对环保机构重新进行设置，将县环保局上划为市环保局直属机构，在市环保局领导下工作；对于保障经费问题，改革方案提出财务经费由市环保局实行统一管理。
而关于环保队伍建设，垂改文件亦上收了机构编制管理权限，尤其就县环保局干部管理上，实行市、县双重管理，并以市环保局为主的管理体制。
“我们曾经考虑过县级环保局与地方政府完全撇清，完全归市局管理，最初定的就是这个方向。最后结合了地方政府的诉求，才决定实行双重管理的模式。”李强告诉笔者。
